Бюджетный процесс США

Бюджетный процесс в США имеет  три основных этапа, каждый из которых  взаимосвязан с другими:

• составление бюджета президента;
• работа Конгресса над бюджетом;
• исполнение бюджета.

В настоящее время бюджетный  процесс предусматривает несколько  основных стадий и начинается за 18 месяцев до начала финансового года (финансовый год начинается в США с 1 октября). В апреле текущего года Административно-бюджетное Управление Президента разрабатывает для федеральных министерств и ведомств рекомендации по подготовке основных положений, показателей и т. п. , используемых при планировании бюджета на прогнозируемый год. К 1 сентября текущего года Федеральные агентства и ведомства готовят и представляют проекты программ (смет) в Административно-бюджетное Управление Президента (АБУ), которые (при наличии замечаний) могут быть возвращены им на доработку. По каждому агентству и ведомству (в разрезе программ) расчеты затрат делаются на прогнозируемый год и на 5 лет с пояснительной запиской. В конце декабря текущего года на уровне АБУ завершается формирование проекта бюджета, который затем направляется Президенту; в феврале следующего года Президент представляет в Конгресс проект бюджета (предложение Президента). Верхняя и Нижняя Палаты Конгресса готовят раздельные варианты резолюций (заключения) по проекту бюджета и принимают их на раздельных заседаниях. Имеющиеся разногласия по проекту резолюции устраняются в рамках работы согласительной комиссии. Поcле принятия резолюций комитеты по бюджету обеих палат докладывают членам Конгресса об изменениях, которые необходимо внести в законопроекты по бюджету ( в соответствии с принятыми резолюциями). Законопроекты по бюджетным расходам разрабатываются в комитетах по ассигнованиям (по соответствующим направлениям) на основе проекта, предоставленного Президентом, и с учетом утвержденной резолюции по бюджету. Подготовленные законопроекты голосуются в каждой палате и согласовываются на совместном заседании. После повторного голосования в палатах (как пакет документов по проекту бюджета в виде единого тома) проект бюджета до 15 апреля направляется на подпись Президенту. В случае, если Президент накладывает вето, то его можно преодолеть при наличии двух третей голосов в каждой палате или внести необходимое количество изменений в законопроекты, чтобы Президент их подписал (или начать сначала выше указанную процедуру рассмотрения и утверждения бюджета). После утверждения бюджета АБУ делает поквартальную разбивку расходов (на законодательном уровне эти разбивки не утверждаются) и доводит основные показатели до Казначейства. До 1 апреля АБУ своими приказами доводит размеры выделенных ассигнований до Федеральных агентств (министерств) и ведомств. Федеральные органы (за исключением Министерства обороны и Государственного Департамента) своих бюджетных счетов не имеют и их бюджетные расходы проводятся через счета Казначейства. 2. Казначейская система исполнения бюджета.

В США применяется  казначейская система исполнения бюджета. Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Нью-Йоркского  банка Федеральной Резервной Системы (ФРС). ФРС и система коммерческих банков являются агентами Правительства и каких-либо самостоятельных решений в работе с бюджетными средствами не принимают (действуют исключительно по указанию Казначейства). Полномочия ФРС определены законодательно, коммерческие банки участвуют на основе соглашений с ФРС. 3. Доходы федерального бюджета.

Бюджетные доходы собираются в более чем в 10 тысячах  банковских учреждениях, действующих  на территории всей страны, и ежедневно  аккумулируются в 12 банках Федеральной Резервной Системы. В конце рабочего дня (по установленному графику) остатки неиспользованных бюджетных средств перечисляются указанными 12 банками на генеральный счет Нью-Йоркского банка ФРС. Банковские учреждения независимо от форм собственности располагают (по совокупности) общими остатками бюджетных средств (так называемая "подушка") в размере 60 млрд. долларов. В случае недостаточности доходов производится временное использование средств , остающихся на счетах в виде указанной "подушки". Хранение остатков бюджетных средств осуществляется под залог государственных ценных бумаг в банках ФРС. 4. Расходы и финансирование дефицита федерального бюджета. 
 
Расходы федерального бюджета состоят из двух частей:

дискреционные расходы - это расходы, осуществляемые на основе ежегодно принимаемых 13 законов о выделении ассигнований. В настоящее время на данный вид расходов распространяется лимит государственного долга; обязательные расходы - они являются постоянными и исполняются без ограничений в соответствии с обязательствами государства по выплатам, установленным определенными федеральными законами (к ним относятся выплаты по пенсионному обеспечению, социальному страхованию, обслуживанию госдолга и т. д. ). В ходе исполнения бюджета расходы производятся путем выдачи чеков через 6 расчетно-кассовых центров. Чеки направляются в кредитные учреждения (в том числе и коммерческие банки), где производятся необходимые платежи. Учет платежей осуществляется в 12 банках ФРС. Контроль за оформлением документов осуществляется непосредственно в банках (при отсутствии отклонений чеки оплачиваются и бюджетные средства дебетуются со счетов Казначейства, в случае обнаружения ошибок кредитные учреждения консультируются в соответствующих органах Казначейства. Дефицит федерального бюджета покрывается только за счет размещения государственных ценных бумаг. Расходы осуществляются строго в соответствии с запросами министерств и ведомств в пределах поквартальной разбивки и по факту произведенных затрат (независимо от объема собранных доходов). От объемов собранных доходов зависят плановые объемы размещения государственных ценных бумаг. На крайний случай нехватки средств при исчерпании 60-ти миллиардного резерва предусмотрена возможность внеочередного, экстренного выпуска государственных долговых обязательств. 5. Процедуры корректировок бюджетных назначений.

В течение финансового года изменения  и дoполнения по расходным статьям  могут ocуществляться следующим образом: Переброска средств с одной программы  на другую (подпрограмму, статью сметы) в пределах одного агентства (в случае, когда такое изменение не превышает 10 процентов от ассигнований, выделенных для исполнения программы) производится этим агентством самостоятельно (Комитет по ассигнованиям Конгресса начинают требовать, чтобы их в обязательном порядке информировали о всех подобных изменениях). В случае изменения объемов по расходам (в результате увеличения стоимости одной из программ за счет сокращения затрат по другой программе) свыше 10 процентов заинтересованные агентства обращаются за разрешением Комитета по ассигнованиям Конгресса. Дополнительное увеличение общих расходов по агентству (по предложению Президента) производится только на основании специального закона. Уменьшение расходов в целом по агентству (по какой-либо программе) осуществляется по решению Конгресса, либо путем наложения Президентом вето на какую-либо строку бюджета. Указанные выше положения по изменениям и дополнениям относятся только к дискреционным расходам. Обязательные расходы производятся по факту и непредвиденные затраты по ним не требуют отдельного законодательного или иного решения. 6. Экспертно-аналитическая функция Бюджетного Бюро Конгресса США. Бюджетное Бюро Конгресса (ББК) осуществляет формирование бюджета на следующий год и составляет экономический прогноз на 2 и 10 лет, а также оказывает помощь Конгрессу США. ББК анализирует: 
 
 
вероятные способы снижения дефицита;

стоимостное выражение  Президентского бюджетного предложения;  
 
стоимостное выражение будущих законов и их проектов; 
 
ведет учет трат в разрезе Агентств; 
 
ведет учет трат на уровне Штатов;

осуществляет долгосрочный анализ политики в области бюджета и  влияния этой политики на экономику. Несмотря на аналитический характер данной работы, последняя, по существу, является элементом дополнительного контроля со стороны Конгресса США. Учитывая, что в США вся информация о внутреннем долге США и бюджетному процессу публична по закону, ББК имеет возможность получать полную и адекватную информацию из Казначейства США и ФРС, и, как следствие, осуществлять контроль на соответствие.

Выполнение  банковской системой США агентских  функций государства. 
 

Федеральная резервная система  США выполняет 2 функции в качестве агента правительства США (по поручению  Казначейства США): - по расчетно-кассовому  обслуживанию бюджета США в доходной и расходной частях; - по операциям по размещению и обслуживанию государственных долговых обязательств США. Данные агентские полномочия ФРС неразрывно связаны друг с другом. На основании ежедневной информации о собранных доходах и акцептованных платежах, а также необходимых затратах на обслуживание государственного долга Федеральной Резервной Системой производится для Казначейства США расчет необходимых вновь размещаемых заимствованиях. 2. 1 Расчетно-кассовое обслуживание бюджета в доходной части. Все банки и иные кредитно-финансовые учреждения США, депозиты которых застрахованы в Федеральной корпорации страхования депозитов могут осуществлять функцию агента по расчетно-кассовому обслуживания бюджета в доходной части. При этом, какой либо узкой группы уполномоченных банков, избираемых произвольным образом, в США не существует. Банковская система США и установленный законом порядок ее взаимодействия с органами федеральной власти не предполагают наличия каких-либо уполномоченных банков в части расчетно-кассового обслуживания бюджета США. Количество банковских учреждений, задействованных на выполнение агентской функции по расчетно-кассовому обслуживания бюджета в доходной части составляет более 11 тысяч (включая филиалы - более 13 тысяч). При поступлении налоговых платежей в банковское учреждение, последнее в следующий банковский день с момента поступления средств обязано: 1) либо перечислить собранные средства в свой региональный банк Федеральной резервной системы, 2) либо известить ФРС о временном размещении средств бюджета на депозит; при этом средства, размещенные на депозитах в коммерческих банках, могут быть затребованы Казначейством США оперативно и в бесспорном порядке.

  
Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета.

Оперативный контроль за исполнением  федерального бюджета США осуществляется исключительно в рамках исполнительной власти. Этому способствовал принятый в 1990 году акт (закон) об обязательной открытой отчетности федеральных агентств (министерств и ведомств) об исполнении федерального бюджета в разрезе ведомственной разбивки, по которому агентствами, на 20-й день по окончанию календарного месяца публикуют в открытой печати и передают в электронные средства массовой информации отчет за прошедший период (нарастающим итогом) о проведенных ими расходах. 2. Проверку правильности проведенных расходов, а также полноты поступивших доходов и объема выпущенных государственных долговых обязательств, производит Административно-бюджетное управление Президента. В рамках Федерального Казначейства США существует, готовится и выпускается ежедневная, ежемесячная, ежеквартальная и ежегодная отчетность, отражающая широкий спектр доходных и расходных составляющих бюджета. 3. Возможность представления ежедневной оперативной отчетности об исполнении федерального бюджета США основана на технической процедуре ежедневного исполнения федерального бюджета. Благодаря электронной системе связи налогоплательщики за 2 дня декларируют свои доходы. Эти сведения аккумулируются в 12 банках федеральной резервной системы и собираются в Нью-Йоркском банке федерального резерва. Казначейство получает эти сведения и, исходя из плана расходов, рассматривает достаточность доходов с учетом плановых заимствований. В случае нехватки доходов для проведения расходов на предстоящий день планируется временное использование средств из 60 млрд. долларов, находящихся на счетах в коммерческих банках в виде депозитов Федерального Казначейства, в размере необходимой суммы для погашения разрыва. Таким образом, получив указания от Федерального Казначейства на день, предшествующий проведению платежных поручений, центральный офис Федеральной Резервной Системы дает указание через Нью-Йоркский банк федерального резерва, где находится основной счет Казначейства, всем 12 банкам о проведении расходных операций на следующий день и погашении возможного разрыва между доходами и расходами. Бюджетные расходы, осуществляемые путем выдачи чеков, производятся через 6 расчетно-кассовых центров. Учет платежей по проведенным расходным операциям осуществляется в указанных выше кредитных учреждениях. В случае нехватки средств при проведении плановых заимствований и возможного исчерпания 60-ти миллиардного резерва предусмотрена возможность внеочередного, экстренного выпуска государственных долговых обязательств. Так, осенью 1995 года исполнительная власть США столкнулась с отказом Конгресса дать согласие на финансирование расходов на поощрение студентов за общественную работу. По исчерпании 60-миллиардного резерва и при подходе к пределу утвержденного государственного долга администрация Президента, до утверждения этих расходов Конгрессом, производила заимствования в Государственном трастовом пенсионном фонде. 4. Каждый день все 12 банков федеральной резервной системы после окончания операционного дня передают отчет о поступивших доходах и произведенных расходах в Нью-Йоркский банк федерального резерва. На основной счет Федерального Казначейства перечисляются остатки бюджетных средств. 5. Операционный финансовый день Федерального Казначейства заканчивается в 22 часа 30 минут Ричмондским банком федерального резерва, обслуживающим центральные офисы агентств, находящиеся в столице США г. Вашингтоне. Нью-Йоркский банк федерального резерва обрабатывает поступившие данные и представляет отчет в Федеральное Казначейство США, где после внесения данных нарастающим итогом с начала года в разработанную форму ежедневной оперативной отчетности проект документа утверждается помощником Федерального казначея (см. приложение № 1). После этого отчет передается в средства массовой информации и направляется по расписанным адресам. 6. В результате создания отлаженной ежедневной оперативной отчетности Федеральное Казначейство выпускает в определенные сроки развернутый отчет об исполнении федерального бюджета. Так, в отчете за сентябрь 1996 года указано, что следующий отчет за октябрь будет готов в 2 часа утра 22 ноября 1996 года. По результатам финансового года Федеральным Казначейством США выпускается подробный бухгалтерский отчет, также как и оперативные отчеты, носящий открытый, доступный характер. В силу сложившихся традиций, наличия оперативной отчетности, доступности к информации любого желающего, большого наличия платежных документов, обрабатываемых электронным способом, отсутствия единого операционного счета по доходам и расходам в США отсутствует формализованная система внешнего оперативного контроля за исполнением бюджета. 7. Контроль, осуществляемый законодательной властью реализуется через Главное Счетное Управление, которое осуществляет проверки по запросам депутатов, сенаторов, комитетов палат или палат в целом. Приоритетом в проводимой контрольной деятельности является оценка эффективности использования выделенных средств на правительственные программы и осуществление выборочного надзора за деятельностью подразделений главных инспекторов федеральных органов исполнительной власти, проводящих оперативный контроль и аудит в подотчетных отдельно каждому из них министерствах и ведомствах. В целом деятельность Главного Счетного управления осуществляется по 35 направлениям. Примерно 10 % объема деятельности ГСУ приходится на прямой финансовый контроль за деятельностью федеральных ведомств. 8. Несмотря на структуру федерального бюджета США, состоящую из обязательных расходов по программам, утвержденным ранее принятыми законами и носящими переходный долголетний характер, и дискреционных расходов в соответствии с 13 биллями, ежегодно утвержденными Конгрессом, оперативной систематической отчетности и оперативного контроля в данном разрезе не установлено. Не установлено также наличие предоставляемой внешним контрольным органам или публикуемой оперативной систематической отчетности по расходам федерального бюджета США в разрезе функциональной классификации.

2.3 Краткая  сравнительная характеристика

Бюджетные системы России и США в целом имеют много  общего. Федеративное устройство этих государств обусловливает трехуровневую  бюджетную систему. Бюджеты 2-ого  и 3-его уровня имеют относительную самостоятельность (хотя в США она все же больше). Взаимоотношения между бюджетами схожи - существует практика межбюджетных трансфертов сверху вниз, кроме того в РФ бюджеты субъектов-доноров могут перечислять часть своих доходов в бюджеты субъектов, не имеющих достаточно собственных доходов. Структура доходной и расходной части бюджетов обеих стран претерпевает определенные ежегодные изменения, расходная часть в значительной степени зависит от политики государства на данный период. За последние годы в целом имела социальную направленность как в США, так и в России, однако следует заметить, что если в РФ эта задача решается в основном из средств федерального бюджета, то в Соединенных Штатах значительную лепту вносят бюджеты штатов.

Есть, однако, и существенные отличия в бюджетном устройстве этих стран. Например, для федерального бюджета США бюджетный год начинается 1 октября каждого года, тогда так в РФ - 1 января. Это означает и различия в организации бюджетного процесса. (Надо, тем не менее, отметить, что финансовый год большинства штатов начинается так же, как и в РФ - 1 января.) Структура доходов бюджета США отличается тем, что в нее не входят доходы от продажи государственного имущества; местные и региональные бюджеты имеют различный состав налоговых доходов. Кроме того, в США основным налогом, образующим федеральный бюджет, является индивидуальный подоходный налог (48%), в РФ его эквивалент - налог на доходы физических лиц является главной составляющей доходной статьи местных бюджетов (50-70%). Федеральный бюджет пополняется в основном за счет НДС (косвенного налога).