Бюджетный процесс в РФ

По содержанию бюджетный  контроль включает контроль над исполнением  федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных  резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Главная цель бюджетного контроля может быть определена как обеспечение  законности бюджетной деятельности, т.е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками  бюджетных отношений. Указанная  цель достигается решением следующих  задач:

а) соблюдение финансового  законодательства;

б) обеспечение эффективного контроля над формированием государственных  доходов и рациональным их использованием;

в) соблюдение бюджетного процесса;

г) контроль над реализацией  системы межбюджетных отношений;

д) пресечение и предупреждение правонарушений в бюджетной сфере;

е) проверка и координация  деятельности контрольных органов.

Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

Субъекты бюджетного контроля - законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти, органы (должностные  лица) местных  администраций муниципальных образований. Выделяют контролирующих (кто контролирует) и контролируемых (кого контролируют) субъектов. Так, контролируемыми субъектами выступают органы государственной  власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства.

Установление признаков  контролируемых субъектов финансово-бюджетного контроля дает возможность правильно  определять организации, которые могут  подвергаться финансово-бюджетному контролю, а также круг проверяемых вопросов¹⁵. Контролируемым субъектом финансово-бюджетного контроля является участник бюджетного процесса, осуществляющий деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, и имеющий юридические обязанности подчиняться правомерному властному воздействию контролирующих субъектов.

В соответствии с действующим  законодательством классификация  бюджетного контроля проводится по различным  основаниям.

По субъектам бюджетного контроля выделяется:

а) государственный бюджетный  контроль, проводимый органами государственной  власти в интересах общества и  государства в процессе формирования доходов бюджета, установления расходных  обязательств, планирования и осуществления  расходов бюджета, обеспечения поступлений  из источников финансирования дефицита бюджета, погашения государственного и муниципального долга. Основным критерием данного контроля является бюджет как неотъемлемый признак государства, вместе с  налогами обеспечивающий реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы деятельности государства¹⁶. Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и экономические районы, которые требуют первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство перераспределяет национальный доход.

В рамках государственного финансового контроля действующее  бюджетное законодательство выделяет внутренний государственный финансовый и внешний государственный финансовый контроль. Данные виды финансового  контроля позволяют функционировать  основополагающему принципу разделения властей, определенному Конституцией РФ при осуществлении особого метода государственного финансового контроля, - аудита бюджета.

К внутреннему государственному финансовому контролю следует отнести  финансовый контроль, проводимый исполнительной властью. Внутренний финансовый контроль, осуществляемый в отношении собственной  деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными  перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники  бюджетного процесса справляются с  их выполнением.

Внешний государственный  финансовый контроль - это финансовый контроль, независимый от органов  исполнительной власти, осуществляемый извне по отношению к исполнительной власти органами, формируемыми представительной (законодательной) ветвью власти;

б) негосударственный бюджетный  контроль, проводимый организациями  и физическими лицами, заинтересованными  в своевременном и полном получении  бюджетных средств. К таковым  можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.

По времени проведения Бюджетный кодекс РФ (ст. 265) выделяет следующие виды бюджетного контроля:

а) предварительный контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и  утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный контроль носит  предупреждающий характер и способствует предотвращению бюджетных правонарушений;

б) текущий контроль, осуществляемый при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских  слушаний  и в связи с депутатскими запросами. Данный вид контроля называют также оперативным, поскольку он позволяет оперативно реагировать  на изменения в бюджетной деятельности и избежать негативных последствий, ведущих к финансовым потерям  и убыткам. Текущий (оперативный) контроль ежедневно проводится финансовыми  службами для предотвращения нарушений  финансовой дисциплины в процессе привлечения  или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом;

в) последующий контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Данный вид контроля позволяет  оценить результаты финансовой деятельности, эффективность проводимых финансовых операций за истекший период¹⁷.

Бюджетный контроль проводят органы государственной власти, наделенные контрольными полномочиями.

Бюджетный кодекс РФ выделяет контрольную деятельность:

1) Президента РФ. Органом, обладающим контрольными полномочиями в бюджетной сфере (среди  прочих), в структуре Администрации Президента РФ является Контрольное управление Президента РФ.

2) законодательных (представительных) органов. Парламентский финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность Федерального Собрания, его двух палат, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и образованных ими органов, а также отдельных депутатов и формируемых органов в структуре представительной власти субъектов РФ по реализации постоянного контроля над законностью и целесообразностью действий в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов в сфере управления.

Особую роль в проведении бюджетного контроля играет Счетная  палата РФ¹⁸, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым  Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему.

Задачи Счетной палаты:

а) организация и проведение контроля над своевременным исполнением  доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов по объемам, структуре  и целевому назначению;

б) определение эффективности  и целесообразности расходов государственных  средств и использования федеральной  собственности;

в) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов;

г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных  правовых актов федеральных органов  государственной власти, предусматривающих  расходы, покрываемые за счет средств  федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов;

д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение и на совершенствование бюджетного процесса в целом;

е) контроль над законностью  и своевременностью движения средств  федерального бюджета и средств  федеральных внебюджетных фондов в  Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных  учреждениях Российской Федерации и др.

Контрольные полномочия Счетной  палаты распространяются на все государственные  органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.

Контрольные полномочия Счетной  палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения  независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или  используют федеральную собственность  либо управляют ею, а также имеют  предоставленные федеральным законодательством  или федеральными органами государственной  власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

3) органов исполнительной  власти, органов (должностных   лиц) местных администраций муниципальных  образований, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органами, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

В целях реализации контрольных  полномочий Минфин России координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также ведет контроль над исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров.

Департамент регулирования  государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности является структурным  подразделением Министерства финансов РФ, обеспечивающим выполнение функций  Минфина России по выработке государственной  политики и нормативно-правовому  регулированию в сфере бюджетной (в части финансово-бюджетного контроля и надзора) и валютной, аудиторской  деятельности, бухгалтерского учета  и бухгалтерской отчетности (за исключением  бюджетной и банковской сферы), противодействия  легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Так, в соответствии с п. 4.10 Положения о Департаменте регулирования государственного финансового контроля¹⁹ данный Департамент участвует в осуществлении Минфином России координации и контроля деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции контроля и надзора в финансово-бюджетной  сфере, а также функции органа валютного контроля, которая осуществляет финансовый контроль над использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов; контролирует исполнение органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре²⁰.

Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные  функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы  РФ, предварительному и текущему контролю над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета²¹.

Основная форма бюджетного контроля – ревизия. Цель ревизии - соблюдение процедур, норм или правил деятельности, отчетности проверяемого хозяйствующего (экономического) субъекта. Полная комплексная ревизия финансово-хозяйственной деятельности проверяемого объекта предусматривает проверку операций с денежными средствами; расчетных и кредитных операций; расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами; сохранности основных средств и нематериальных активов и операций с ними; сохранности производственных запасов, товарно-материальных ценностей и операций с ними; инвестиционных операций; расчетов по оплате труда, начисления налогов и внебюджетных платежей по расчетам с физическими лицами; калькулирования себестоимости продукции (работ, услуг); реализации продукции и формирования финансовых результатов; организации и состояния бухгалтерского учета и внутреннего (ведомственного) контроля²².

Результаты ревизии оформляются  актом, имеющим большое юридическое  значение. Акт ревизии основан  на конкретных фактах и ссылках на документы, содержит последовательное изложение процесса контрольных действий и выявленных нарушений и недостатков.

Как указывают специалисты, среди всех проблем, связанных с  государственным бюджетно-финансовым контролем, центральное место занимает проблема эффективности. Дело  том, что категория эффективности  в данном случае имеет двойное  толкование - эффективность использования  бюджетных средств и эффективность  самого государственного финансового  контроля²³. Важная роль в осуществлении бюджетно-финансового контроля отводится эффективности законодательства, поскольку «степень эффективности тех или иных правовых мер определяется с учетом, во-первых, оценки результата, полученного при регулировании общественных отношений; во-вторых, на основе сопоставления результата и той цели, которую ставил создатель данного нормативного установления»²⁴ Совершенствование и эффективность законодательства, регулирующего финансово-бюджетный контроль, должны служить интересам государства, отражать интересы общества в целом и обеспечивать такое состояние финансовой дисциплины, которое сводило бы к минимуму правонарушения в бюджетной сфере.