Бюджетный профицит, его формирование и распределение

Бюджетный профицит, его формирование и распределение. 
 
Сбалансированность бюджета является одним из основных принципов составления бюджета и построения бюджетной системы любого государства. Она может быть достигнута разными методами. Сбалансированность бюджета, составленного путем достижения равенства доходов и расходов, обеспечивается автоматически. Сбалансированность бюджета, составленного с превышением расходов над доходами (т.е. с дефицитом), достигается путем изыскания источников финансирования дефицита. В этом случае сбалансированность бюджета предполагает равенство планируемых расходов объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Составление бюджета с профицитом формально допустимо, однако оно является скорее исключением, чем правилом, поскольку имеет ряд негативных последствий для развития экономики. В этом случае происходит завышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, что приводит к изъятию из их оборота денежных средств и снижению эффективности функционирования экономики в целом. 
 
Бюджетный дефицит и профицит могут быть первичными и общими (итоговыми). Первичный дефицит имеет место при превышении суммы бюджетных расходов (за минусом расходов на обслуживание долга) над величиной его доходов. Первичный профицит образуется при превышении доходов над величиной расходов (за минусом расходов на обслуживание долга). Общий дефицит и профицит определяются на основе сравнения общих сумм бюджетных расходов и доходов. 
 
Различают структурный и циклический бюджетный дефицит (профицит). Государство, использующее финансы в качестве инструмента регулирования экономики, может сознательно пойти на увеличение бюджетных расходов или снижение налоговой нагрузки на предпринимателей. В этом случае неизбежно появление структурного бюджетного дефицита. Циклический дефицит бюджета вызывается в первую очередь сокращением налоговой базы в условиях падения производства в фазах экономического кризиса и депрессии и только во вторую очередь — желанием правительства компенсировать сокращение спроса путем увеличения государственных расходов. Обратная ситуация возникает в фазах оживления и подъема: с ростом производства расширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но правительство сокращает расходы для того, чтобы нивелировать увеличение спроса со стороны предпринимателей и населения. 
 
^ Профицит бюджета – это превышение доходов федерального бюджета над его общими расходами. Увеличение в доходах увеличивает бюджетный профицит и сокращает бюджетный дефицит. Таким образом, бюджетный профицит и бюджетный дефицит зависят не только от государственной политики, касающейся расходов и налогообложения, но также и от уровня активности в экономике. И государственные расходы и подоходные налоги оказывают не только непосредственное воздействие на бюджетный профицит, но и косвенное воздействие, влияя на объем производства и доходы. 
 
, где 
 
BS – бюджетный профицит 
 
t – налоговая ставка 
 
Y – выпуск (производство, доход) 
 
G – государственные закупки 
 
TR – трансфертные платежи 
 
Из этой формулы мы видим, что увеличение государственных расходов сокращает бюджетный профицит на сумму расходов, но оно часто компенсирует это сокращение ростом налогов, которое вытекает из увеличения в доходах, вызванного увеличением в совокупном спросе.  
 
Хотя вполне вероятно, что увеличение налоговой ставки, сохраняющей государственные расходы на постоянном уровне, может увеличить бюджетный профицит, возможно, что конечный результат будет гораздо меньшим, чем первоначально запланированный, потому что увеличение налоговой ставки ведет к снижению уровня доходов. 
 
Профицит бюджета при допущении полной занятости – это такой профицит бюджета, который может образоваться в случае, если экономика находится в состоянии полной занятости. Это важное понятие и лучший метод управления фискальной политикой, чем метод предусматривающий простой учет бюджетного профицита и бюджетного дефицита при любом уровне экономической активности. Бюджетный профицит при допущении полной занятости предусматривает средства оценки политики, не зависящие от конкретного состояния цикла деловой активности. Применяя такой подход, можно оценивать уровень профицита или дефицита, вызванного фискальной политикой в условиях полной занятости. Формула для профицита бюджета при допущении полной занятости имеет следующий вид: 
 
, где 
 
BS* - это профицит бюджета в условиях полной занятости 
 
Y* - доход при полной занятости 
 
Разница между фактическим бюджетным профицитом и бюджетным профицитом при полной занятости предоставляет собой налог. Разница указывает на присутствие экономического спада. Если производство ниже уровня полной занятости, бюджетный профицит при полной занятости будет превышать фактический профицит (возможно также, что при объемах производства ниже уровня полной занятости будет иметь место дефицит бюджета). 
^

Механизм распределения профицита

 
Отличительной особенностью федерального бюджета РФ является его новая  и весьма своеобразная конструкция, которая, по мнению Правительства РФ, реализует заявленную в бюджетном послании Президента РФ позицию о том, что федеральный бюджет должен быть в максимальной степени защищен от таких внешних воздействий, как изменение мировых цен на российские экспортные товары. 
 
Механизм такой защиты построен на разных макроэкономических прогнозных вариантах формирования доходной и расходной частей федерального бюджета. В результате за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен, по существу формируется вторая, достаточно изолированная часть федерального бюджета. Эта часть государственных финансовых ресурсов получила название "финансовый резерв". Источником образования финансового резерва являются свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января нынешнего года. 
 
В ходе исполнения федерального бюджета на пополнение финансового резерва направляются превышение доходов над расходами федерального бюджета, а также сверхплановые доходы бюджета, за исключением средств единого социального налога (взноса), предназначенных на выплату базовой части трудовой пенсии, направляемых в бюджет Пенсионного фонда РФ. 
 
Средства финансового резерва могут использоваться только на: 

•  
  замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
•  
  замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;
•  
  погашение государственного долга Российской Федерации.

 
Средства финансового резерва  могут размещаться на финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных  государственных ценных бумагах (в  том числе правительств иностранных  государств). 
 
Управление средствами финансового резерва осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, определяемом Правительством РФ. В соответствии с постановлением Министерству финансов РФ предоставлено право: 

•  
  размещать средства финансового резерва на финансовых рынках путем вложения в государственные ценные бумаги Российской Федерации и государственные ценные бумаги правительств иностранных государств, имеющих наивысшие рейтинги ведущих рейтинговых агентств;
•  
  осуществлять продажу указанных ценных бумаг (в случае неблагоприятной конъюнктуры) и направлять вырученные средства на замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;
•  
  определять объемы, цены и сроки приобретения и продажи государственных ценных бумаг.

 
При этом Минфину России предписано ежеквартально отчитываться перед  Правительством РФ об объемах и направлениях расходования, а также способах и объемах размещения средств финансового резерва. 
 
Средства, полученные от размещения средств финансового резерва, учитываются в составе средств финансового резерва. 
 
В случае поступления доходов федерального бюджета в суммах, менее утвержденных в сводной бюджетной росписи (с поквартальным распределением) по итогам отчетного периода, зачисление средств в финансовый резерв уменьшается на величину разницы между утвержденной и фактически полученной по итогам этого периода суммой доходов федерального бюджета. 
 
Во избежание образования дефицита федерального бюджета не допускается использование средств финансового резерва, сформированных за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января на финансирование расходов федерального бюджета. Концептуальное указание на необходимость формирования профицитного бюджета и финансового резерва содержится в Бюджетном послании Президента РФ на 2003 г., в котором, в частности, сказано, что "формирование и исполнение профицитного бюджета создает финансовую основу для дальнейшего снижения государственного долга.". В то же время со стороны Правительства РФ в последнее время достаточно часто можно услышать заявления о том, что в перспективе следует отказаться от практики формирования профицитного бюджета. В пользу существования профицитного бюджета традиционно приводятся следующие доводы. 
 
Во-первых, профицит, частично преобразуемый в финансовый резерв, позволяет снизить зависимость экономики от внешних факторов (в частности, конъюнктуры мировых цен на энергоносители). В этом смысле профицит (финансовый резерв) может быть использован как экономический стабилизатор. В менее успешные годы могут быть использованы средства, накопленные в более успешные годы. С точки зрения сторонников этой идеи профицит может быть полезен для экономики, сильно зависящей от внешней конъюнктуры. 
 
Во-вторых, профицитный бюджет позволяет осуществлять гибкую политику выплат по внешнему долгу. 
 
В-третьих, профицит может рассматриваться как способ мягкого регулирования денежного предложения путем изъятия денежной массы из экономики с целью укрепления национальной валюты и подавления инфляции. 
 
В этой связи следует, что теперь ситуация в российской экономике такова, что внешние факторы для поддержания экономического роста не имеют столь важного значения как это было 2—3 года назад. С этой точки зрения экономическая политика должна быть направлена на снижение налогового бремени, а не на подавление деловой активности экономических агентов при формировании избыточных доходов бюджета (профицита). Опыт зарубежных стран показывает, что при отсутствии развитого предпринимательского сектора эффективное развитие экономики невозможно. В частности, в США бюджет был дефицитен, за редким исключением, на протяжении многих лет. При этом целью экономической политики является стимулирование деловой активности экономических агентов, a основным инструментом бюджетной политики — поддержка приоритетных направлений развития. Жесткая бюджетная политика, ориентированная на превышение доходов над расходами (фактическое изъятие денег из экономики) с образованием профицита, не соответствует этим целям. 
 
Для того чтобы говорить о необходимости образования профицита (долгосрочного, или в отдельные годы) с точки зрения оптимизации обслуживания долга, необходимо иметь долгосрочные расчеты, которые отсутствуют. Профицит в том виде, в котором он существует, является достаточно искусственным образованием. Связано это с тем, что при расчете параметров бюджета Правительство РФ оперирует с достаточно нереалистичными показателями. Наконец, важнейшей проблемой является законодательная неоформленность институтов профицита и финансового резерва — они не прописаны в Бюджетном кодексе РФ. Следует обратить внимание на то, что расписан запланированный, а не фактический профицит. Соответственно при превышении доходов над расходами сверх запланированных сумм избыток средств расходуется в соответствии с порядком расходования финансового резерва, который, помимо выплат по погашению государственного долга, предусматривает замещение внешних и внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета. В этом случае получается логический парадокс: при фактическом превышении запланированной суммы профицита избыток средств направляется на погашение дефицита. 
 
Дополнительной проблемой представляется то, что в настоящий момент финансовый резерв представляет собой не реальный фонд, в котором в течение года аккумулируются средства из фиксированных источников (как, например, в нефтяном фонде в Норвегии), а аналитический показатель в составе остатков средств федерального бюджета, определяемый расчетным путем. При таком подходе объем финансового резерва может уменьшаться в ситуации, когда средства финансового резерва не будут использоваться в направлениях, предусмотренных законодательством (например, на погашение госдолга). В частности, уменьшение финансового резерва может происходить и из-за низкой собираемости налогов, избыточного финансирования отдельных статей и др. Кроме того, соответствующий подход делает практически невозможным оперативный учет и контроль использования средств непосредственно финансового резерва. Фактически учитывать и контролировать можно только остатки средств на бюджетных счетах в целом. 
 
Существование финансового резерва в виде аналитического показателя в составе остатков средств федерального бюджета, определяемого расчетным путем, принципиально не соответствует самой идее финансового резерва — экономического стабилизатора.