Методы бюджетного планирования и прогнозирования

В России программный подход к планированию приходит на смену составлению бюджета "от достигнутого" и отличается главным образом методами планирования бюджетных расходов - способами расчета  объема бюджетных ассигнований для  исполнения расходных обязательств [13, с.67].

Программный подход к формированию расходов бюджета позволяет при  оценке финансовых ресурсов, необходимых  для реализации принятого решения (бюджетной программы), применять  различные методы бюджетного планирования, обусловленные спецификой планируемых  расходов: нормативный, предметно-целевой, балансовый, метод коэффициентов, метод  экономического анализа и другие.

В России бюджеты ведомств составляются на основе метода постатейного распределения  бюджетных средств, что обусловлено  Бюджетным кодексом. Однако в долгосрочной перспективе такой подход может  привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые  не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления и к снижению общей эффективности  расходов, с одной стороны и  к недофинансированию производства товаров и услуг, необходимых  обществу.

Главным достоинством данного метода является то, что целевая программа  способствует соблюдению единого подхода  к рациональному использованию  бюджетных средств, направленных на решение наиболее актуальных проблем  региона, муниципального образования, государства в целом.

Согласно информации Минэкономразвития  России за последние пять лет произошел  существенный рост расходов федерального бюджета, распределенных по целевым  программам; к 2010 г. предполагается по программному принципу распределять до 70 % бюджетных ассигнований (Таблица 3.1).

Таблица 3.1. Доля средств федерального бюджета, распределённого по программному принципу

Применение того или иного из рассмотренных методов бюджетного планирования и прогнозирования  определяется спецификой задач, стоящих  перед соответствующим уровнем  управления. Для планирования текущих  расходов используется нормативный  метод, а для решения возникающих  проблем, проблем, разрешение которых  возможно в определенный отрезок  времени, предпочтительным является программно-целевой  метод.

Таким образом, применение указанных  выше методов бюджетного планирования повышает обоснованность и эффективность  расходов бюджетов при расчете бюджетных  ассигнований.

3. Совершенствование методов, используемых  в бюджетном планировании и  прогнозировании

Внедрение БОР в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение  бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее  планирование заключаются в следующем:

- для достижения некоторых запланированных  результатов требуется финансирование  не только из текущего бюджета,  но и из бюджетов будущих  периодов;

- измеримый эффект от реализации  ряда программ не может быть  выявлен в течение одного финансового  года (например, при оценке эффективности  реализации программы по лечению  наркомании потребуется время,  чтобы выявить процент успешно  вылеченных пациентов) [7, с. 3-12].

Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию  качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных  документах по реформированию государственного сектора. [6, с. 3]

Первые годы внедрения БОР в  практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в  действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого  процесса в целом. Следовательно, перспективы  развития БОР преимущественно зависят  от скорейшего устранения этих узких  мест. При этом следует уделить  особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.

1) В первую очередь необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей  структуры "стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа"  к многоступенчатой, типа "миссия  субъекта бюджетного планирования (СБП) - достигаемая цель правительства  РФ - тактическая задача СБП - бюджетная  целевая программа - мероприятие". Логика выстраивания взаимосвязей  между элементами этой иерархии  вполне очевидна. Сначала каждый  СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение  важнейшей цели государственной  политики, за достижение которой  отвечает СБП или ради достижения  которой он создан. Описание этой  миссии может также содержать  сведения об услугах, предоставляемых  СБП, заказчиках и потребителях  этих услуг. Таким образом,  миссия определяет функциональные  особенности СБП.

Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП  в достижение целей правительства  РФ каждому СБП необходимо выбрать  из трехуровневой системы целей  правительства те, которые соответствуют  направлениям его деятельности в  течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП.

Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных  услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с  целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

После формулирования своих тактических  задач каждый СБП должен разработать  план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

2) В целях создания действенной  системы количественных показателей  деятельности СБП целесообразно  при проведении оценки эффективности  бюджетных расходов разделить  результаты функционирования СБП  на прямые (непосредственные) и конечные.

Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых  государством товаров и услуг. К  примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как  количество учеников, которым предоставлены  образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных  в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

Показатели же конечных результатов  отражают достижение социальных результатов  в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение  безопасности дорожного движения и  т.п.).

Очевидно, что достижение конечных результатов и есть цель государственной  социально-экономической политики, а оказание государственных услуг  ее инструмент. Такое разделение результатов  деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям  социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности  бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального  результата в расчете на единицу  затрат), а для измерения экономической  эффективности сравнить запланированный  объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).

Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств  наиболее целесообразно осуществлять на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время главные  распорядители бюджетных средств  должны нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

Для повышения объективности оценки деятельности СБП необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних  факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего должна быть разработана  соответствующая методика оценки.

Следует обратить внимание на то, что  в настоящее время СБП, участвующие  в эксперименте, предпринимают активные попытки вовлечения в процесс  внедрения БОР основной части  бюджетной сети, т.е. нижестоящих  распорядителей и получателей бюджетных  средств. При этом деятельность значительного  числа СБП, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично  оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это  требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном  уровне, включая механизмы трансформации  целей и задач СБП в цели и задачи получателей бюджетных  средств. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, БОР не является неким  устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов  управления государственными расходами, поэтому адаптация его под  различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна.

Таким образом, через систему применяемых  показателей БОР в перспективе  должен стать не просто новым методом  планирования и инструментом анализа  исполнения бюджета, а действенным  механизмом, позволяющим увидеть  за выявленными отклонениями то, что  можно улучшить.

Помимо совершенствования процедур подготовки докладов СБП или сводного доклада правительства РФ принципиально  важным остается вопрос о повышении  эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых  должно быть рассмотрение причин и  возможных правовых последствий  недостижения заданных показателей  результативности.

Представляется логичным, чтобы  контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств  постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю СБП за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической  эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный  год.

В пользу необходимости совершенствования  системы мониторинга результатов  внедрения БОР свидетельствует  и то, что ежегодный расчет эффективности  деятельности СБП позволяет критически осмыслить сложившиеся направления  расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые  осуществляются "по инерции", без  надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.

Совершенствовать процедуру мониторинга  результативности бюджетных расходов необходимо путем как повышения  уровня подготовки персонала и степени  проработанности целевых программ, так и выстраивания многоуровневой системы контроля. На первом уровне контроль за результативностью деятельности бюджетных учреждений должен осуществляться со стороны СБП, в ведении которого такие учреждения состоят. Ослабление контроля за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, переведенных на финансирование по результату, должно быть синхронизировано с усилением  контроля за объемами и качеством  предоставляемых ими услуг. Главными распорядителями бюджетных средств  должен осуществляться регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет  выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов  финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату обеспечить связь объемов финансирования с  объемами оказываемых учреждениями услуг.

Наряду с государственным контролем  необходимо укреплять меры общественного  контроля за объемом и качеством  предоставляемых услуг, расширять  практику создания наблюдательных советов  при бюджетных учреждениях, усиливать  роль общества потребителей в данном процессе.

На втором уровне контроль за результативностью  деятельности самих СБП должен осуществляться Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных  расходов. Такой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных  распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном периоде, а также отчетов  о результатах реализации межведомственных и ведомственных целевых программ. Итоги оценки результативности деятельности главных распорядителей бюджетных  средств должны содержаться в  Сводном бюджетном докладе. При  этом должна быть разработана методика оценки качества управления бюджетными средствами субъектами планирования.

И, наконец, законченность системы  мониторинга достигается за счет внедрения третьего уровня контроля за результативностью деятельности правительства РФ со стороны Государственной  Думы РФ с привлечением Счетной палаты РФ. В целях обеспечения возможности  осуществления такого контроля ГД РФ должна участвовать в оценке разделов Сводного доклада правительства  РФ и докладов о результатах и  основных направлениях деятельности субъектов  бюджетного планирования, содержащих данные о динамике в отчетном периоде  плановых и фактически достигнутых  показателей результативности. Перед  рассмотрением Государственной  Думой РФ эти материалы должны проходить обязательную экспертизу в Счетной палате РФ [12, с. 25].