Модели бюджетного федерализма

Модели бюджетного федерализма.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. С учетом этого критерия выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Дуалистический федерализм характеризуется строгой фиксированностью в конституции разделения функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации. Суть дуалистического федерализма состоит в разделении власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления не зависели друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции.

Концепция дуалистического федерализма предполагает двойственность суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и суверенитет его субъектов, что не соответствует реальному положению вещей. По этой причине дуалистический федерализм невозможно воплотить в «чистом виде». Кроме того, мы считаем необходимым добавить следующее. Суверенитет является одной из обязательных качественных характеристик независимого государства. Поэтому субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, ибо в противном случае их союз был бы конфедерацией. Если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями. Таким образом, модель дуалистического федерализма в «чистом виде» вряд ли сможет полноценно функционировать. Если оба уровня власти будут «совершенно независимыми друг от друга», то рано или поздно федерация перестанет существовать.

После Второй мировой войны наибольшее распространение получила концепция кооперативного федерализма. Она требовала партнерства двух властей (федерального центра и субъектов федерации), в связи с чем в конституциях стала особо выделяться сфера совместного ведения федерации и ее субъектов. Такая система отношений между центром и субъектами предполагает сотрудничество и солидарную ответственность при осуществлении определенных государственных функций.

Наличие предметов совместного ведения требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне — это не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, основанной на сотрудничестве координации деятельности и солидарной ответственности.

Она предполагает развитие партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее их сотрудничество в будущем.

Кооперативный федерализм вырабатывает механизм согласования позиций центра и субъектов при решении вопросов разделения государственной власти по вертикали и при осуществлении ими своих полномочий, что приводит к развитию сотрудничества в различных сферах деятельности. «Федеративное государство, — отмечает П. Пернталер, — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как „общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли»17.

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современных условиях, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении его можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования21. В то же время следует заметить, что реализация кооперативного федерализма должна осуществляться продуманно. В противном случае вследствие «взаимопроникновения» по предметам ведения и компетенции между федерацией и субъектами может возникнуть отрицательный эффект дублирования деятельности по одним и тем же вопросам государственной жизни и бездействия по другим вопросам (в надежде друг на друга в решении этих вопросов).

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти  получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и  закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство  не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного  выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство  снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

2) наличием собственных  и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;

6) наличие развитого механизма  перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.