Расходы местного бюджета Кыргызской Республики

     Средства местных бюджетов направляются на решение органами местного самоуправления  дел местного значения (районного, городского, поселкового и аильного). Наглядно рассмотрим структуру расходов местных бюджетов.

 

                       Структура расходов местного бюджета13

    Таким образом, местный бюджет состоит из доходной и расходной части. При этом доходная часть должна быть равна расходной. 

 

2.2. Анализ расходов местных бюджетов Кыргызской Республики за 2011 год

 

     Ежегодно  принимается  Проект Закона КР «О республиканском  бюджете Кыргызской Республики»,  в котором постатейно утверждаются  различные постановления на действующий год, а также делаются прогнозы на две последующие года. Проект Закона КР «О республиканском бюджете» вступает в силу со дня официального опубликования и подписания Президентом Кыргызской Республики. Рассмотрим Проект Закона КР «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2011 год и прогнозе на 2012-2013 годы» для того, чтобы проанализировать как распределяются расходы республиканских и местных бюджетов. Законом Кыргызской Республики был утвержден республиканский бюджет Кыргызской Республики на 2011 год по доходам в сумме 61 082 168, 1 тыс. сомов и расходам в сумме 79 658 928,2 тыс. сомов (включая грантовые средства в рамках бюджета развития в сумме 8 733 431,8 тыс. сомов). А также спрогнозированы доходы и расходы на 2012-2013 годы. Прогноз по доходам на 2012 год - в сумме 56 500 842,2 тыс. сомов (включая грантовые средства в рамках бюджета развития в сумме 4 468 828,1тыс. сомов), на 2013 год - в сумме 59 026 225,2 тыс. сомов (включая грантовые средства в рамках бюджета развития в сумме 1 343 720,3тыс. сомов). Прогноз по расходам на 2012 год - в сумме 72 431 819,0 тыс. сомов, на 2013 год - в сумме 69 439 787,9 тыс. сомов. Прогноз дефицита республиканского бюджета Кыргызской Республики на 2012 год - в сумме 15 930 976,8 тыс. сомов, на 2013 год - в сумме 10 413 562,7 тыс. сомов.14

     Согласно проекта местным бюджетам  было рекомендовано осуществлять  финансирование расходов местных бюджетов на 2011-2013 годы в первоочередном порядке по защищенным статьям и коммунальным услугам. В соответствии статье 7 Проект Закона КР «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2011 год и прогнозе на 2012-2013 годы» было постановление установить средства на организацию питания учащихся 1-4 классов общеобразовательных школ Кыргызской Республики (за исключением городов республиканского значения) на 2011 год в сумме 475 000, 0 тыс. сомов. А также установить норму питания учащихся 1-4 классов общеобразовательных школ Кыргызской Республики, расположенных в тяжелых, неблагоприятных природно-климатических условиях высокогорья и отдаленных труднодоступных зонах, из расчета 10 сомов в день на 1 учащегося. Ответственность за своевременное и целевое использование выделяемых средств на организацию питания учащихся 1-4 классов общеобразовательных школ несут органы местного самоуправления и местные государственные администрации районов Кыргызской Республики.

     Выше  было сказано, что при формировании местных бюджетов из республиканского бюджета могут выделяться средства в виде грантов для выравнивания доходов. В проекте было предусмотрено выделение для местных бюджетов размеры категориальных грантов из республиканского бюджета Кыргызской Республики на 2011 год для сферы образования в общей сумме расходов 4 084 995, 1 тыс. сомов. Для местных бюджетов выделить размеры выравнивающих грантов из республиканского бюджета Кыргызской Республики на 2011 год для выравнивания доходов в общей сумме расходов 1 361 199,0 тыс. сомов. А также указом Президента согласно этого проекта был одобрен прогноз размеров выравнивающих грантов из республиканского бюджета Кыргызской Республики на 2012-2013 годы.15

 Таким образом,  расходы местных бюджетов связаны  прежде всего с планами экономического и социального развития соответствующих территорий.

        Главным направлением использования средств местных  бюджетов являются расходы, связанные  с жизнеобеспечением человека. Более  половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др. 

 

     Глава 3. Основные проблемы местных бюджетов

 

     Несмотря  на некоторый прогресс, достигнутый  в области децентрализации власти выражающейся в делегировании полномочий и предоставлении большей независимости местным органам власти, в Кыргызстане все еще присутствуют некоторые элементы советской системы в финансовых взаимоотношениях между центром и местными бюджетами.

  Как известно местные  органы власти были целиком  и полностью зависимы от центральной  власти. На сегодняшний  день  большую часть доходной части   местных бюджетов составляют, выделяемые  центром, гранты, а местные же  доходы незначительны в структуре  доходов местных бюджетов.

      Оценка  современного состояния органов   местного самоуправления в Кыргызской  Республике показывает, что из  имеющихся  в республике 472 айыл  окмоту, только 52 или 11% айыл окмоту  могут собственными доходами 100% покрыть свои расходы, из них: в Чуйской - 33, Жалалабатской - 12, Ысыккульской - 2, Ошской - 4 и в г. Бишкек-1. Основными источниками доходов бюджета айыл окмоту является земельный налог. Если даже полностью оставлять доходные источники на первичном уровне, все равно существует необходимость того чтобы, основная доля айыл окмоту получала “дотации” из вышестоящих бюджетов.16

       В  течении  2003-2004  г.г. приняты   Законы  «О финансово  –  экономических основах местного  самоуправления»,  новая редакция  Закона «Об  основных принципах бюджетного права»,  которые являются основой для реализации реформ по  финансовой децентрализации. Настоящее время отрыв законодательной базы от практики высветил целый ряд острых проблем, в числе которых:

   • Ограниченные  ресурсы органов местного самоуправления,

   • Несоответствие  объема полномочий по законодательным   и нормативным 

      актам  фактическим финансовым ресурсам,

   • Неясные взаимоотношения  между бюджетами различных уровней, 

   • Отсутствие  ресурсов для технического обслуживания  объектов социальной и муниципальной собственности,

   • Задолженность   по коммунальным услугам, 

   • Отсутствие  закрепленных нормативов на уровне  айыл – окмоту – район по  средствам,  передаваемым на вышестоящий  уровень,  по налогам которые  должны оставаться в бюджете айыл – окмоту,

   • Взаимоотношения   айыл –  окмоту с районными   финансовыми органами и районным  казначейством по использованию  основного и спец. счетов,

   • Низкий  уровень  полномочий налоговых  инспекторов  айыл – окмоту  по сбору налогов,

   • Отсутствие  мотивации у главы айыл  –     окмоту по повышению доходной   части бюджета.17

     Для решения  вышестоящих проблем нужно прежде  добиться четкого законодательного  разграничения сфер влияния, поскольку  отраслевые законы еще зачастую противоречат закону о МСУ. Также важным представляется укрупнение ряда айыл - окмоту. Ведь в одних случаях на их территории проживают до 1000 человек, в других — до 35 тысяч. Это создает дисбаланс в распределении сил, выработке общих принципов их работы.

Беспокоит также проблема руководства органами МСУ, соответствия этих людей требованиям населения, задачам действовать в его  интересах. Уровень некоторых муниципальных  служащих не отвечает требованиям не только завтрашнего, но и сегодняшнего дня. Проведенные исследования в 123 селах на предмет того, насколько граждане удовлетворены качеством предоставляемых им услуг в сфере образования, здравоохранения, МСУ, при решении коммунальных проблем, обеспечении питьевой, поливной водой и так далее. В целом оценка по пятибалльной системе — 3,5 балла. А в вопросах канализации и утилизации отходов — вообще 2,5.  Из упомянутых 123 сел было отобрано 10 пилотных айыл окмоту, на базе которых сейчас отрабатываются механизмы улучшения работы с населением и его обслуживания. Большие надежды возлагаются на созданные в ряде айылных округов информационные центры, в зону внимания которых попадают и прилегающие территории. Некоторые из таких центров также предусматривается объединить для большего охвата населения. 

 

3.1. Основные проблемы формирования расходов местных бюджетов

 

  Фундаментом децентрализованной  бюджетной системы любого Правительства  является система распределения  функций по расходам и ответственности  по расходам на каждом уровне  управления. Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации в стране устанавливает можно сказать, два вида полномочий для местного уровня управления. Первый уровень управления – государственные органы исполнительной власти – местные государственные администрации на областном и районном уровнях, которые выполняют поручения Правительства в области местного самоуправления. Второй уровень управления – исполнительно-распорядительные органы (айыл окмоту, поселковые управы и городские управы), которые выполняют основные государственные поручения государственной важности, делегированные Правительством, а также выполняют дела местного значения. Закон об основных принципах бюджетного права устанавливает функции Правительства, органов местного самоуправления и смешанные функции.

     На практике, прослеживается сильная зависимость  от решений Центрального правительства, как самих исполнительных органов  власти – местных государственных  администраций, так и органов местного самоуправления. Орган местного самоуправления на практике больше выполняет роль органа подчиненного государственному органу исполнительной власти. Законодательство распределяет полномочия, в общем, не конкретно для каждого уровня власти, и не разделяя роли региональных (областных, районных, сельских – поселковых) органов управления. Между ними предусматривается только принцип подчиненности, при котором отсутствуют как прозрачность и гарантия качества услуг, так и обеспечение равенства в финансировании делегированных функций. При этом можно сказать, что объем полномочий органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями, несмотря на дублирование полномочий между всеми уровнями управления. Также не определен механизм стимулирования участия местного сообщества в полномочиях районного и областного уровня.

      Если законом, к делам местного значения относится  создание на местном уровне соответствующих  условий для муниципальных учреждений образования, в частности для развития дошкольного, школьного и профессионального образования, то на практике эти вопросы решают местные государственные администрации (областные и районные) и соответственно финансирование этих услуг осуществляется через различные бюджетные уровни: республиканский бюджет, а также местные бюджеты (областной и районный). По этому закону Центральное правительство, можно сказать, направила свою государственную администрацию на места для координации, регулирования, надзора, контроля над органами местного самоуправления. Таким образом, существующие законы в стране не раскрывают основного принципа фискальной децентрализации по определению какой уровень управления и конкретно чем должен заниматься, не дают ясного определения функций между уровнями управления.

     Доля местных  бюджетов в основном состоит из так  называемых «категориальных грантов», которые фактически являются обычной  субвенцией, идущей на две статьи: заработная плата и отчисления в Социальный фонд.  А две сферы: образование и здравоохранение и составляют для отдельных областей более 90% всего объема расходов.

Нечеткое разграничение  расходов и бюджетной ответственности  позволяют Центральному правительству:

продолжать осуществлять контроль над органами местного самоуправления и управлять ими через местные  государственные администрации;

принимать республиканские  распоряжения по передаче расходов с республиканского бюджета на местный бюджет без учета наличия или отсутствия ресурсов у местного уровня управления.

 

 

 

                          3.2. Меры по улучшению расходов местных бюджетов

 

    В Кыргызской Республике реализовывается Национальная стратегия по децентрализации государственного управления и развитию местного самоуправления до 2011  года.  В рамках этой стратегии достигнуты определенные успехи по представлению местным сообществам прав по управлению собственной территорией. Дальнейшие реформы невозможны без предоставления местному самоуправлению самостоятельности при формировании финансово – экономической базы.

  Если эта стратегия  реализуется, то местное сообщество  получит определенные выгоды  от финансовой децентрализации, такие как:

    1.  Право и способность самостоятельно формировать бюджет, иметь собственные источники доходов, определять направления расходования средств. Наличие объективной, прозрачной системы выравнивания доходов.

    2.  Право установления  и введения местных налогов,  осуществление их сбора.

    3.  Наличие собственных финансовых органов,  осуществляющих исполнение бюджета,  сбор местных налогов, управление  финансами.

 

   Передача власти  или права принятия решений  наиболее низкому уровню управления для обеспечения наиболее эффективного и дешевого предоставления услуг.

               Основные реформы, предполагаемые  Новым Законодательством. 

 

   • Местные   бюджеты четко определены как  бюджеты городов, сел и поселков.

   • Местные  бюджеты получают  100% от местных  налогов,   сборов и неналоговых   платежей,  они не могут изыматься  местными госадминистрациями (районамии/или  областями).

   • Нормативы   отчислений от общегосударственных  налогов определяются для местных  бюджетов  и  не  могут  изменяться  или  устанавливаться  местными госадминистрациями.

   • Категориальные  и выравнивающие гранты, отчисления  от общегосударственных налогов   рассчитываются в соответствии  с формулой и распределяются  подразделениями Министерства финансов в местные бюджеты.

   • Суммы   превышения доходов над расходами,  образующиеся на конец года  в     результате перевыполнения  доходов или экономии в расходах  остаются в местных  бюджетах.

   • Получат   больше автономии в установлении  местных налогов и налоговых ставок.

   • Инспекторы  МСУ уполномочиваются органами  Налоговой службы собирать местные   налоги и неналоговые сборы.18

     Осуществление данных реформ приведет к тому, что у местных сообществ появится возможность самим определять стратегию своего развития,         механизмы реализации. Появиться мотивация по увеличению доходной части бюджета.  Расходная часть бюджета будет строиться на приоритетности проблем,  которая будет определяться при прямом участии населения.  Повысится ответственность органов местного самоуправления перед сообществом за принятые решения.