Внебюджетные социальные фонды и источники их формирования

38. Внебюджетные  социальные фонды и источники  их формирования.

Внебюджетные фонды выступают  одним из звеньев общегосударственных  финансов. В нашей стране уже действуют  фонд государственного социального  страхования, пенсионной фонд, фонд здравоохранения  Российской Федерации и др. Внебюджетные фонды помогают решать стоящие перед  экономикой задачи обеспечения подъема  производства, преодоления временной  стагнации и неустойчивости, кризисных  явлений.

С переходом к рыночным отношениям базовые отрасли народного хозяйства  требуют замены изношенного оборудования, реконструкции и расширения основных производственных фондов; легкая и  пищевая промышленности фактически нуждаются в своем возрождении; существует огромная потребность в  поддержке и развития сельского  хозяйства и связанной с ним  перерабатывающей промышленности и  т.д. Все это сопровождается нарастанием  кризиса в финансовой области: растут темпы инфляции, увеличивается дефицит  бюджетов, огромных размеров достиг внутренний и внешний долг страны. В этих условиях стремительно падает жизненный уровень народа, особенно незащищенных слоев населения.

Таким образом, существует реальная потребность  в значительных объемах финансовых ресурсов и целесообразность их концентрации на государственном (территориальном) уровне.

Наиболее известной формой организации  финансовых ресурсов в общегосударственном (территориальном) масштабе выступают  государственный и местные бюджеты. Но ряд факторов обуславливает целесообразность параллельного использования и другой формы – внебюджетных фондов.

Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент вызывает необходимость  перераспределения финансовых ресурсов. Потребность в перераспределении  существенно возрастает при сложном  финансовом состоянии экономики. Государственный  бюджет во многом способствует мобильности  средств благодаря незакрепленности доходов за конкретными видами расходов. Очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств.

Динамическое изменение экономической  обстановки нередко предопределяет необходимость принятия достаточно быстрых управленческих решений, в  том числе, и в области перераспределения  финансовых ресурсов. Между тем, использование  бюджетных средств регламентируется законодательными органами власти, тогда  как внебюджетных фондов – исполнительными  органами. Следовательно, существует реальная возможность расходования средств  внебюджетных фондов в более оперативном  режиме. Кроме того, бюджет, утверждаемый в виде закона, предполагает парламентский  контроль; внебюджетные фонды не подлежат непосредственному контролю со стороны  законодательных органов, в том  числе, в части соответствия сумм расходования средств ранее утвержденным показателям. Это также повышает оперативность реагирования внебюджетных фондов на экономическую обстановку.

Немаловажным фактором, обусловливающим  целесообразность образования внебюджетных фондов, выступает и дефицит бюджета.

Превышение расходов над доходами требует не только изыскания дополнительных финансовых ресурсов для покрытия, но и перегруппировки средств, поступающих  от предприятий, организаций, учреждений и населения в покрытие определенных видов расходов. Таким образом, внебюджетные фонды-  эта форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе предпринятой оперативной самостоятельности. В западных странах число таких фондов колеблется от 30 до 80.

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические  и социальные, в соответствии с  уровнем управления – на государственные  и региональные.

С помощью внебюджетных фондов возможно:

а) влиять на процесс производства путем финансирования, субсидирования и кредитования отечественных предприятий;

б) обеспечивать природоохранные мероприятия, финансируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение  окружающей среды;

в) оказывать социальные услуги населению  путем выплаты пособий, пенсий и  т.д.;

г) предоставлять займы, в том  числе, и зарубежным партнерам, включая  иностранные государства.

Организация функционирования внебюджетных фондов находится в ведении государственных  органов власти – центральных, республиканских  и местных. Порядок их формирования и использования регламентируется соответствующим законодательством. Источники формирования внебюджетных фондов во многом предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются. На разнообразие источников и их величину оказывает  влияние экономическое и финансовое положение страны на том или ином этапе развития.

Таким образом, источники формирования внебюджетных фондов имеют как относительно постоянный, так и временный характер. Они могут быть разными на территории государства, различаясь по административно-территориальным  единицам.

Направление расходования средств, поступающих  во внебюджетные фонды, обусловливается  назначением фондов, конкретными  экономическими условиями и содержанием  разработанных и реализуемых  программ. Часть средств направляется на учредительную деятельность, а  также вкладывается в ценные бумаги. Внебюджетные фонды по основным направлениям своей деятельности освобождены  от уплаты налогов, государственных  и таможенных пошлин.

Правом образовывать внебюджетные фонды обладают как федеральные  власти, так и республиканские  и местные органы. Внебюджетные фонды, создаваемые на федеральном уровне, как правило, характеризуются выделением части, передаваемой в распоряжение территориальных властных структур. Это достигается путем определения  доли налогов, поступающих в республиканский, областной и местные внебюджетные фонды. По такому типу строятся пенсионный фонд, фонд государственного социального страхования и другие. На региональном уровне формируются свои внебюджетные фонды за счет местных источников. Среди них можно выделить фонды развития территорий, фонды природоохранных мероприятий, фонды социальной поддержки малоимущих слоев населения, валютные фонды.

Целевые внебюджетные фонды находятся, как правило, в распоряжении государственных  органов власти, но оперативное управление ими осуществляется различным, в  том числе, специально созданным  административным аппаратом. Управленческие структуры имеют определенные права  и обязанности по использованию  фондов, оговоренные законом.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана  с развитием специальных видов  правительственной деятельности, для  которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались  за короткий срок специальными доходами. При этом специальные фонды или  счета появились гораздо раньше возникновения единого государственного бюджета, количество и перечень специальных  фондов и счетов не были постоянными. 
 
Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области всегда актуальных военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Специальные счета создавались для строительства, правительственной предпринимательской деятельности, управления денежной системой и государственным долгом, системой национального страхования. 
 
В России составлялось только два бюджета: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных расходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государственный долг, покрывались убытки, вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного бюджета, так как бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета. 
 
Внебюджетные фонды являются важным звеном финансовой системы государства. Это форма использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов. Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных средств. Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение и решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения.

При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета  финансировались с большими трудностями. Впоследствии, исчерпав положительный  ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство  РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов. 

Пенсионный фонд РФ (ПФР) был создан в целях государственного управления финансами пенсионного  обеспечения в РФ и является самостоятельным  финансово-кредитными учреждением.

Фонд социального страхования (ФСС) был создан в целях обеспечения  государственных гарантий в системе  социального страхования и повышения  контроля за правильным и эффективным  расходованием средств социального  страхования и является самостоятельным  финансово-кредитным учреждением. Управление Фондом социального страхования  РФ осуществляется Правительством РФ.

Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) предназначен для  аккумулирования финансовых средств  и обеспечения стабильности государственной  системы обязательного медицинского страхования. Для реализации государственной  политики в области обязательного  медицинского страхования созданы  Федеральный и территориальный  фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные  некоммерческие финансово-кредитные  учреждения. 

В состав бюджетов государственных  внебюджетных фондов входят бюджеты  государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты  территориальных государственных  внебюджетных фондов. 
 
Пенсионный фонд Российской Федерации

Положение «О Пенсионном фонде  Российской Федерации (России)» указывает, что Пенсионный фонд Российской Федерации (России) (ПФР) образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года в целях государственного управления финансами пенсионного  обеспечения в Российской Федерации.

ПФР является самостоятельным  финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с  законодательством Российской Федерации. ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном  действующим на территории Российской Федерации законодательством о  банках и банковской деятельности.

ПФР и его денежные средства находятся в государственной  собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в  состав бюджетов, других фондов и изъятию  не подлежат. 
 
Средства ПФР формируются за счет 

страховых взносов работодателей;  

страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров и адвокатов; 

страховых взносов иных категорий  работающих граждан; 

ассигнований из федерального бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению  гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных  пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий  и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы  по доставке и пересылке пенсий и пособий;  

средств, взыскиваемых с  работодателей и граждан в  результате предъявления регрессивных требований; 

добровольных взносов (в  том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также  доходов от капитализации средств  ПФР и других поступлений [7, c.205].

Средства ПФР направляются на: 

выплату в соответствии с  действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными  и международными договорами государственных  пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;  

оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; 

финансовое и материально-техническое  обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов; 

другие мероприятия, связанные  с деятельностью ПФР.

Фонд социального страхования

Фонд социального страхования  создан в целях обеспечения государственных  гарантий в системе социального  страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием  средств социального страхования  и является самостоятельным государственным  финансово-кредитным учреждением. Согласно Положению «О Фонде социального  страхования Российской Федерации» основными задачами Фонда являются: 
 
Средства Фонда образуются за счет: 
 
· страховых взносов работодателей (администрации предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности); 
 
· страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством; 
 
· страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в Фонд; 
 
· доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады; 
 
· добровольных взносов граждан и юридических лиц; поступления иных финансовых средств, не запрещенных законодательством; 
 
· ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях; 
 
· прочих поступлений (возмещаемых страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязательным платежам, сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; уплаченных в установленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счет средств Фонда; средств, возмещаемых в результате исполнения регрессных требований к страхователям, и других). 
 
Средства Фонда направляются на: 
 
· выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг; 
 
· оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации и в санаторно-курортные учреждения в государствах - участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание; 
 
· частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание); 
 
· частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан; 
 
· частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса); 
 
· оплату проезда к месту лечения и обратно; 
 
· создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости Фонда на всех уровнях. Порядок формирования резерва и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования (далее именуется - инструкция), утвержденной Фондом совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственной налоговой службой Российской Федерации и с участием Центрального банка Российской Федерации; 
 
· обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда; 
 
· финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством; 
 
· проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда; 
 
· осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию; 
 
· участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования. 
 
Средства Фонда используются только на целевое финансирование. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных. 
 
Средства, полученные от взимания пеней и наложения финансовых санкций, образуют фонд развития Фонда социального страхования Российской Федерации.