Антикризисное управление .Конфликты в государственно-административной сфере

Если не касаться внешнеполитических (экзогенных) кризисов, обусловленных внешними, международными противоречиями и конфликтами, внутриполитические кризисы можно выстроить по степени их глубины и опасности для общественной стабильности следующим образом.

2. Конституционный  кризис

Конституционный кризис, с точки зрения своей функциональной роли, является сигналом, проявлением ослабления государственности и возникновения противоречий в социальном и политическом строе той или иной страны. Вместе с тем это — требование укрепления государственности на новой основе, не всегда, впрочем, реализуемое. Игнорирование этого сигнала «нездоровья» государства может привести к тяжелым последствиям: ослаблению конституционного строя, нарушению целостности государства, подрыву его безопасности, созданию непредусмотренных конституцией и законами структур власти, незаконных вооруженных формирований, стремящихся к насильственному изменению конституционного строя.

Конституционный кризис не возникает неожиданно или случайно. Ему предшествуют конституционные конфликты, причины которых весьма многообразны. Это могут быть и конфликты, рожденные внутренними противоречиями самой конституции, ее несовершенством, неточностью формулировок и т.д. В таких случаях усовершенствованию конституции служит толкование ее статей конституционным судом конфликтов или внесение в нее поправок парламентом. Другая группа конституционных конфликтов - это конфликты органов государственной власти с конституцией: попытки обойти конституционные нормы вследствие политического расчета или в силу правовой неграмотности. Конфликты такого рода не всегда носят политический характер; некоторые из них требуют просто правового урегулирования. Однако в тех случаях, когда возникает конфликт устаревшей конституции с новой социально-экономической и политической реальностью, он не только легко может приобрести политическую окраску, но и перерасти в конституционный кризис, охватывающий всю государственную систему, вопросы власти и управления. Это происходит в том случае, когда в конфликт с конституцией вступают оппозиционные силы, формы борьбы которых выходят за конституционные рамки. Так, развитие острого конституционного кризиса наблюдалось в начале 1990-х гг. в Югославии, когда сложилась мощная коалиция внутри-(особенно в лице Словении и Хорватии) и внешнеполитических сил, ориентированных на разрушение югославского союзного государства. Кризис нарастал и в итоге обернулся распадом федерации и образованием новых государств, между которыми развернулись военные действия. Немалую роль в таком исходе сыграла неспособность или нежелание политического руководства некогда единой страны своевременно и грамотно разрешить назревший конституционный кризис. Советский Союз, а затем Россия в 1990-е гг. пережили несколько конституционных кризисов, отразившихся на судьбе сначала союзной, а затем и российской государственности4.

Правительственный кризис. Правительство в узком смысле слова, называемое еще кабинетом министров, представляет собой весьма двойственный орган. Часто это совместный продукт парламента и премьер-министра, поскольку последний предлагает кандидатуры членов правительства, а первый соглашается с его выбором, одновременно влияя на него. С точки зрения доминирующей партии, если это правительство парламентского большинства, кабинет есть собрание его лидеров, напоминающее фракционную структуру. С точки зрения премьер-министра такого правительства, это не только собрание «товарищей по оружию», но и членов партии, у которых есть собственные интересы и перспективы. Иными словами, кабинет министров представляет собой парламент в миниатюре. Для того, чтобы такая политическая комбинация сложилась и работала, будущий кабинет министров должен быть готов работать под руководством премьера, а премьер должен разработать и предложить такую программу действий, при которой его коллеги не слишком часто «пересматривали» бы свои позиции, т.е. подавали в отставку, приводя кабинет к кризису.

Тем не менее такой кризис может наступить вследствие отхода части министров от выполнения согласованной и одобренной парламентом программы. При этом проявления правительственного кризиса не сводятся к чисто техническим, т.е. к выходу из правительства части министров. Правительство может лишиться авторитета в обществе, вызвать недовольство различных социальных групп, которые потребуют его отставки. Кроме того, оно лишается лояльности со стороны административного аппарата, призванного исполнять распоряжения правительства, а также поддержки в парламенте, так как разрушается парламентское большинство. Иными словами, кабинет министров фактически теряет опору в обществе, в госаппарате и в парламенте, что означает утрату одновременно и социальной и политической поддержки, ставит под вопрос его легитимность. Возникает проблема представительства интересов, решение которой возможно либо путем отставки прежнего и формирования нового правительства на основе нового большинства в парламенте, либо объявления досрочных парламентских выборов, призванных выявить новую расстановку сил в обществе и сформировать правительство в соответствии с ним.

Правительственные кризисы чаще всего возникают в тех странах, где правительства формируются на многопартийной основе. Возникающие периодически разногласия между представленными в правительстве партиями легко могут вызвать разрывы существующих договоренностей и выход части министров из правительства, лишив последнее дееспособности. Сложные консультации с представленными в парламенте партиями не всегда способны преодолеть возникший кризис именно потому, что введение в состав кабинета новых членов не освобождает последний от необходимого ему получения вотума доверия со стороны парламентского большинства. Наиболее ярко эти

процессы развертываются в стране классической «нестабильной демократии» - Италии, многопартийная система которой предопределяет коалиционный состав кабинета министров. Однако частые правительственные кризисы в этой стране, создавая определенные неудобства и избирателям, и правящей элите, в целом не влияют на отношение граждан к политической системе. По образному выражению итальянского философа Н Боббио, итальянская демократия подобна Пизанской башне: она наклоняется, но не падает.

В условиях президентской формы правления конфликт законодательной и исполнительной власти, которую олицетворяет президент, может обернуться вотумом недоверия президенту, который будет означать перестановки и отставки в его кабинете, а возможно, и его собственную отставку. И хотя процедура импичмента, т.е. отрешения президента от должности, возбуждается сравнительно редко и только в экстраординарных случаях, непопулярные решения и действия президента могут настроить против него парламент, и отрешение от должности станет вероятным. Так произошло в 1994 г. с президентом Бразилии Ф. Коллором.

Парламентский кризис. Его не стоит драматизировать, поскольку в условиях демократии это может быть как чрезвычайным, так и обыденным событием. Парламент представляет собой ту трибуну, с которой высказываются претензии и требования различных социальных групп и политических сил, и ту арену, где развертывается политическая борьба между ними. В парламенте могут возникать конфликты между:

• парламентом и президентом;

• парламентом и правительством;

• палатами парламента;

• партийными фракциями;

• парламентом и группами давления и т.д.

Если эти конфликты множатся, накладываются друг на друга и политическое решение их становится невозможным, возникает кризис парламента как института власти. Проявлениями его могут быть, во-первых, длительное отсутствие большинства при принятии важнейших решений по тем или иным вопросам. Парламент при этом не может выполнять свои законотворческие функции. Во-вторых, может развертываться острая конфронтация парламентских фракций, примерно равных по силе, по любому вопросу, что приводит к параличу парламента. Депутаты никак не могут прийти к стабильному общему решению по поводу правительства даже простым большинством голосов. Преодолению патовой ситуации способствует роспуск парламента, потерявшего дееспособность, и назначение новых парламентских выборов.

В США, например, чтобы компенсировать невозможность досрочных выборов в соответствии с системой сдержек и противовесов, нижняя палата Парламента переизбирается через два года, обе палаты имеют нечетное число Депутатов (в сенате его председатель - вице-президент - является нечетным, но голосует лишь в том случае, если остальные голоса разделились поровну), признаются законы, принятые большинством в один голос. Во Франции президент может объявить роспуск Национального собрания после консультации с премьером и спикерами обеих палат при условии согласия всех четверых. Таким образом, парламентский кризис и роспуск парламента не являются чем-то экстраординарным: большинство демократий мира - парламентские демократии и исполнительная власть в них есть лишь простой выбор большинства парламента. Отсюда роспуск последнего здесь редко используется как орудие межпартийной борьбы. Что же касается России, то здесь с большим трудом прививается идея об относительной автономии системы правления, возвышающейся над всеми конкретными группировками должностных лиц независимо от их ранга и положения. Это оказывает влияние на особое течение возникающих между ними конфликтов, носящих персонифицированный и иррациональный характер. Во многом это - наследие однопартийной системы, при которой граждане склонны отождествлять политическую систему с политикой отдельных руководителей. В подобных обществах нападки на тех или иных политических руководителей или господствующую партию могут быстро трансформироваться в протест против самой политической системы.

Системе государственного управления при всей видимости ее структурной целостности и упорядоченности присуща некая функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других, в том числе и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами, и т.д. Поскольку на государственном уровне перераспределяются громадные материальные ресурсы, постольку возникающие на этой почве острейшие противоречия отличаются закамуфлированностью, непроявленностью для общественного мнения.

3. Развитие государственных кризисов в России в XX-XXI веках

Государственное стратегическое управление представляет собой систему мер по преодолению кризисных ситуаций, возникающих вследствие изменения целевых установок и личностного смысла индивидуальной и коллективной деятельности.

Оно базируется на прогнозировании

-     трансформаций в политической, экономической, мировоззренческой сферах, в сфере образования и воспитания,

-     изменений в обычаях и традициях,

-     достижений в науке, технике и технологии и на определении

-     условий и характера кризисов в ближайшей и отдаленной перспективе,

-     способов подготовки и ведения антикризисного управления,

-     способов и механизмов антикризисного управления,

-     основ использования стратегических ресурсов,

-     основ материального и технического обеспечения антикризисного управления,

-     основ руководства органами государственного управления,

-     механизмов и способов контроля над эффективностью антикризисного управления.

Средствами реализации государственного стратегического управления являются органы власти и управления разного уровня. Содержание их деятельности по стратегическому планированию определяется необходимостью разработки и реализации планов антикризисных мероприятий. К ним относятся

-    практическое осуществление планирования стратегии государственного управления,

-    принятие стратегических решений по смене курса управления и реорганизации органов власти и управления,

-    руководство подготовкой квалифицированных кадров для осуществления антикризисного управления,

-    мобилизация населения на преодоление кризисной ситуации,

-    руководство органами власти и управления в ходе реализации антикризисной программы.

Государственное стратегическое управление является самой сутью практической деятельности высшего руководства государства и заключается в подготовке страны к преодолению кризисных ситуаций в ближайшей и отдаленной перспективе.

Как показали результаты конференции по стратегическому управлению (19-20 мая 2005 г., ИНИОН РАН) работа по созданию Государственной стратегии в России не ведется. Пример тому – результаты экономических реформ, закончившихся развалом целых отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства, науки, культуры, здравоохранения; снижением рождаемости и ростом смертности населения; результаты военной реформы; пенсионных реформ; реформы начального и среднего профессионального образования в 2003-2004 годах, закончившейся развалом системы начального и среднего профессионального образования; реформы Государственного управления в 2004 году; провал монетизации льгот в 2005 году, реформы ЖКХ в 2006 году и др5. 

Среди управленцев распространено мнение, что в настоящее время нет надежных научных методов прогнозирования социально-политических, социально-экономических, социокультурных трансформаций. Распространение этого мнения вызвано неосведомленностью Правительства о направлениях исследований негосударственных научных организаций и о результатах, полученных отечественными учеными в последние 5 лет.

Недостатки российского законодательства о защите авторских прав, о механизмах финансирования поисковых фундаментальных исследований привели к тому, что ученые, занимающиеся инициативными поисковыми исследованиями, не заинтересованы в регистрации открытий, имеющих важное теоретическое и практическое значение для социального управления.

Ниже, в порядке иллюстрации аналитических и прогностических возможностей разработанного метода, приводятся некоторые результаты прогнозирования динамики трансформаций в России в период с 2006 по 2024 годы, даны ссылки на опыт преодоления кризисных ситуаций в управлении государством и указаны принципиальные отличия кризиса 2006-2007 гг. от других кризисов в управлении государством в ХХ веке.

Очередной управленческий кризис, обусловленный социокультурными трансформациями в сфере управления, приходится на конец 2008 года - начало 2009 года.

Отличительной особенностью этого кризиса является то, что он протекает в условиях ослабления организационного ресурса Правительства РФ в связи с неудачной реформой управления в 2004 году, кризиса на рынке неквалифицированной рабочей силы в 2004 году и его преодолением за счет притока нелегальной рабочей силы из других стран, экономического кризиса в конце 2004 – в начале 2005 гг., обусловленного изменением стоимостного строения капитала в связи с кризисом на рынке неквалифицированной рабочей силы, роста ксенофобии.