Проблемы административно-территориального устройства России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Реферат

 

Тема: Проблемы административно-территориального устройства России

 

 

 

 

 

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Введение 3

1. Исторические причины современных проблем территориального устройства россии 4

2. Конституция россии и проблемы территориального устройства страны 6

2.1. Громоздкость управления страной: излишняя дробность и асимметричность 6

2.2. Национальный фактор в федеративном и административно-территориальном устройстве страны 8

3. Проблемы укрупнения регионов в федеративном устройстве россии 10

4. Проблемы территориальное устройство регионов 12

4.1. Основные проблемы типологии и терминологии территориального устройства 12

4.2. Проблемы в терминах и понятиях административно-территориальных образований 12

4.3. Проблемы в терминах и понятиях населенных пунктов 13

4.4. Проблемы в понятиях и терминах в территориальных основах местного самоуправления 15

Заключение 17

Список использованной литературы 19

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Сегодня уже не у кого не вызывает сомнения, что существующая система административно-территориального устройства (АТУ) устарела, так как она досталась современной России "в наследство" от старой общественно-политической и экономической системы.

"Эволюция АТУ России  со всей очевидностью показывает  наличие ряда основных проблем,  определяющих подходы к совершенствованию АТУ. К их числу можно отнести: изменение государственного строя в стране и приспособление к нему существующей системы АТУ...

 

1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРИЧИНЫ СОВРЕМЕННЫХ ПРОБЛЕМ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

 

Многие из проблем переходят из прошлого, но, трансформируясь с учетом новых условий, и сегодня имеют важное значение, их разрешение обусловлено тремя основными обстоятельствами:

1. Россия, как и все бывшие республики СССР, стала независимым государством, что принципиально изменило геополитическое положение многих субъектов федерации, условия и задачи их экономического и социального развития;
2. Конституция РФ и федеративный договор изменили принципы взаимоотношений между федерацией и ее субъектами; расширили компетенцию республик, краев, областей, округов; вместе с тем актуальной задачей при реформировании АТУ стало сохранение целостности России как объекта государственной федеральной политики;
3. Осуществляется переход от прежней административно-командной системы управления к системе преимущественно рыночного регулирования на основе самостоятельности хозяйственных субъектов, в том числе субъектов федерации, что неизбежно ведет к реформированию административно-территориальных единиц (АТЕ) и их новому функционированию" [1].

"Распад СССР произошел по границам, проведенным еще Сталиным. Российская Федерация сделала две генеральные ошибки: приняла за основу советские границы субъектов внутри РСФСР и решила объединить субъекты Федерации с помощью федеративного договора. В итоге границы, созданные Сталиным для удобства командования, были заданы для эпохи реформ. А идея того, что регионы "создают" Россию, а не она формирует регионы, вообще воспроизводила, применительно к России, горбачевский новоогаревский договор" [2].

Если рассмотреть процессы зарождения, учреждения и упразднения автономий, то становится понятным, почему Россия относится к мировым рекордсменам по запутанности АТД на уровне субъектов Федерации" [3].

Можно привести примеры, подтверждающие, тот факт, что многие проблемы, связанные с АТУ России, имеют исторические корни. Так, с 1930 г. происходил распад системы АТУ, созданной в 1923-1929гг., последствия которого до сих пор отражены в АТУ страны.

"Сейчас много говорят о необходимости укрупнения регионов. Действительно, современная система административно-территориального деления (АТД) России нелогична и неудобна. Ее пороки очевидны: слишком большое количество субъектов Федерации, их разноуровневый статус и колоссальная диспропорция в численности. Значительно реже отмечается игнорирование ряда реальных экономических, транспортных и культурных центров, к которым тяготеют значительные по площади и населению территории (например, Сургут, Котлас, Великие Луки), а также неудобное положение многих границ, когда территория, тяготеющая к одному субъекту Федерации, приписана к другому (таковы границы между Архангельской и Вологодской, Свердловской и Тюменской, Омской и Новосибирской, Саратовской и Волгоградской областями, между Башкирией и Челябинской областью и т.д.).

Ряд городов и прилегающих к  ним районов в 2-3 раза дальше расположены  к своим региональным центрам, чем  к соседним. К примеру, Охотск в  Хабаровском крае гораздо ближе  к Магадану,

Тайшет в Иркутской области - к Красноярску, Татарск в Новосибирской области - к Омску, Бугуруслан и Бузулук в Оренбургской области - к Самаре.

 

2. КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ И ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СТРАНЫ

1. Громоздкость управления страной: излишняя дробность и асимметричность

 

С 1 марта 2008 г. РФ состоит из 21 республики, 9 краев, 46 областей, 2 городов федерального значения, автономной области, 4 автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Наша страна не только самое большое по территории государство в мире, но и самое раздробленное. По числу административно-территориальных единиц (83), количеству их видов (6) и разнице между ними по численности населения (более 400 раз) равных нам в мире нет. Россию можно сравнить со школьным классом, в котором вместе обучаются 83 ученика, причем совершенно разных по возрасту и уровню образования.

Значительный, превышающий все  разумные пределы разброс по территории, численности населения, числу нижестоящих административно-территориальных образований (АТО) и экономическому потенциалу регионов России является "притчей во языцех" у специалистов, занимающихся вопросами региональной политики и экономики.

Нынешнее АТД России следовало  бы определить, как абсурдное. При этом факты абсурда столь явственны, что ни исследователи, ни пропагандисты не считают нужным их приводить и комментировать. Но АТД России не только абсурдно, но и опасно. Оно никоим образом не соответствует духу демократической Конституции, и никакая Конституция не сможет его оправдать, так как наше современное АТД является непреодолимой основой для территориального (регионального) неравенства, которое, в свою очередь, автоматически порождает неравенство граждан единой вроде бы страны.

И действительно, как можно уравнять территории и граждан в демократическом вроде государстве, если политически равноправными считаются субъекты РФ, заведомо не равноправные по огромному числу критериев?

"К настоящему времени  в стране сложилась громоздкая  и неупорядоченная схема административно-территориального  устройства, не обеспечивающая политико-экономического равенства субъектов Российской Федерации, а также административно-территориальных единиц более низких иерархических уровней" [4].

На нелогичность системы федеративного  устройства и другие проблемы территориального устройства страны, заложенные в Конституции РФ, достаточно подробно указывает А.В. Усягин [5]. В частности он отмечает:

"Конституция Российской  Федерации, принятая на референдуме  12 декабря 1993 г., стала формальным  завершением процесса "суверенизации". Она устраняла, прежде всего,  юридические парадоксы национально-территориальной  федерации советского периода.  С другой стороны, новая Конституция фактически вывела автономную область и автономные округа из-под правового поля соответствующих субъектов Российской Федерации, уравняв их в правах и закрепив тем самым "матрешечную" структуру, когда один субъект федерации находится внутри другого, как это имеет место с автономными округами. Это порождает ступенчатость прав национальных образований (а подсознательно - и "титульных" народов).

„.республики были выведены из-под понятия "автономия", что, разумеется, не мешает им оставаться автономными  по своей сути. Сами республики при этом предпочитали трактовать себя как суверенные государства. Здесь возникает противоречие между Федеративным договором, признающим суверенитет республик, и Конституцией, где этот термин не употребляется".

Далее он выделяет следующие проблемы:

1. В результате принятия Конституции 1993 г. окончательно сформировалось представление о смешанном, асимметричном и договорном характере федерации в России...
2. Конституция заметно усложнила процедуру изменения территориальных границ субъектов федерации...
3. Муниципальный уровень управления, согласно Конституции, формально-юридически выведен из зоны государственного управления (местное самоуправление в России, согласно Конституции, автономно), однако на деле сохраняется фактическая зависимость от государства.

И делает следующий вывод:

"В целом можно сказать,  что действующая Конституция  закрепила наиболее общие основы  территориального устройства страны, которые, вместе с тем, нуждаются в дальнейшей детализации в принимаемых на основе Конституции федеральных законах. Однако именно на этом направлении до сегодняшнего дня сделано недопустимо мало".

2. Национальный фактор в федеративном и административно-территориальном устройстве страны

 

Сложность территориального устройства России обусловлена еще и тем, что в ней присутствует национально-территориальная составляющая, т.е. в России не просто области, а национальные республики, автономные округа, автономная область.

Фактически же роль национального  фактора в территориальном устройстве страны пока чрезмерно завышена. Это мнение преобладает как среди ученых, так и среди политиков. Вопросам национального фактора, и прежде всего его гипертрофии, или преувеличенному влиянию на федеративное устройство РФ, уделили серьезное внимание достаточное количество авторов. Хочется обратить внимание на работы ученых Совета по изучению производительных сил (СОПС), прежде всего А.А. Адамеску и В.В. Кистанова, а также А.С. Саломаткина, Б.Т. Лагутенко, А.В. Усягина, М.Т. Романова и др.

Конечно не стоит совсем отрицать национальный фактор в АТУ. Право наций на самоопределение в составе России нужно сохранить. АТД должно осуществляться по определенным правилам, с учетом национальных особенностей каждой конкретной местности - АТО, а не быть следствием обстоятельств почти вековой давности.

Возможно стоит согласиться с мнением о том, что "в России существует настоятельная необходимость в переходе к унифицированному АТД, которое может учитывать национальный фактор, но не должно на нем основываться" [6].

 

3. Проблемы укрупнения регионов в федеративном устройстве России

 

Число видов (или типов, наименований) субъектов Федерации остается неизменным после утверждения Конституции  РФ в 1993 г. - шесть: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (ч. 1, ст. 5, гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ). Но как общее  число субъектов, так и соотношение  между отдельными видами "пришло в движение", что нашло отражение  в Конституции (ч. 1, ст. 65, гл. 3 "Федеральное  устройство"):

1. 1 декабря 2005 г. - Пермский край = Пермская область + Коми- Пермяцкий автономный округ;
2. 1 января 2007 г. - Красноярский край = Красноярский край + Таймырский автономный округ + Эвенкийский автономный округ;
3. 1 июля 2007 г. - Камчатский край = Камчатская область + Корякский автономный округ;
4. 1 января 2008 г. - Иркутская область = Иркутская область + Усть-Ордынский Бурятский автономный округ;
5. 1 марта 2008 г. - Забайкальский край = Читинская область + Агинский Бурятский автономный округ.

Руководство страны стремится уменьшить колоссальные различия в потенциале субъектов РФ, сократить их чрезмерное число и ликвидировать принцип "матрешки" в федеративном устройстве страны. Только пока на подступах к настоящей реформе АТУ делаются лишь отдельные шаги [7].

Вместе с тем следует отметить и негативные последствия произошедших перемен. Возникла неопределенность статуса автономных округов и числа "разновидностей".

Во-первых, это самостоятельная  во всех отношениях Чукотка, демографический  потенциал которой тает на глазах и сравним уже с не самым крупным муниципальным районом.

Во-вторых, это автономные округа - субъекты Федерации в составе других субъектов Федерации: находящиеся на договорных отношениях с Тюменской областью Ханты-Мансийский - Югра и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые, уже совершенно неразумно соединять с далекой от них Тюменью.

В-третьих, автономный округ, даже переставший быть полноправным регионом, является все-таки "пятым колесом в телеге" российского государственно-территориального устройства.

В то же время следует обратить внимание на необходимость статуса автономии или иной формы особого статуса для гарантии коренному населению в сохранении языка, культуры и обычаев, в сохранении этноса. Это особенно важно в период, когда в РФ еще не определены и не приняты новые формы самоопределения наций - решения национального вопроса в рамках АТУ.