Либерализация международного воздушного транспорта

Описанный механизм позволяет государству назначать  авиаперевозчиков, в том числе находящихся в преимущественном владении его граждан, для эксплуатации двусторонних договорных линий и одновременно с этим усилить обязательства назначающей стороны сохранять фактический нормативный контроль за обеспечением безопасности полетов и авиационной безопасности над назначаемым авиапредприятием. Важная роль в этом отводится лицензированию.

Что касается принимающего назначенного авиаперевозчика государства, то за ним сохраняется с учетом его законных прав и интересов дискреционное право отказа в выдаче разрешения в качестве меры контроля. Сохранение этого права в сочетании с усилением нормативного контроля, в том числе назначающей стороны, как представляется, предоставляет принимающей стороне необходимые средства для решения таких потенциальных проблем, как безопасность полетов и авиационная безопасность, недопущение появления «удобных флагов».

Потенциальные преимущества такого механизма заключаются  в том, что он может способствовать созданию благоприятной эксплуатационной среды, в которой авиаперевозчики будут осуществлять свою коммерческую деятельность в соответствии с условиями рынка и своими коммерческими потребностями. Пользу от этой системы могут получить также государства, чьи авиаперевозчики нуждаются в иностранных инвестициях.

Несмотря на очевидную пользу либерализации  на основе ука занного механизма, большинство государств, в том  числе и Россия, продолжают использовать в своих двусторонних соглашениях традиционные критерии и применять принцип национального владения и контроля к собственным перевозчикам. На конференции ИКАО этим государствам было предложено учитывать потребности государств, осуществляющих либерализацию, путем:

выражения согласия со своими партнерами по двусторонним соглашениям с применением ими расширенных, т. е. либеральных критериев назначения авиаперевозчиков, при условии сохранения права на применение традиционных критериев в отношении собственных назначенных перевозчиков (как это сделано, например, в двусторонних соглашениях, стороной которых является Гонконг, особый административный район Китая);

признания назначенного перевозчика своего партнера по соглашению, который не отвечает традиционному критерию владения и контроля, однако соответствует другим важнейшим требованиям, таким, как обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности;

провозглашения  условий, при которых оно будет  признавать нетрадиционные способы  назначения иностранных авиапредприятий.

Что касается государств, отстаивающих либерализацию, то им было предложено принять на себя добровольное обязательство либерально подходить к требованиям о владении и контроле при рассмотрении назначений иностранных авиапредприятий из стран, традиционно применяющих принцип национального владения и контроля.

Выводы ИКАО. Исходя из изложенного на конференции  ИКАО были сделаны выводы о необходимости:

модернизации  порядка назначения авиапредприятий  и выдачи им разрешений для предоставления им возможности быстрой адаптации к условиям рынка;

принятия государствами, осуществляющими либерализацию, надлежащих мер по обеспечению безопасности полетов и авиационной безопасности;

применения альтернативного  механизма назначения авиапредприятий в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении;

содействия либерализации, признавая за назначенными иностранными авиапредприятиями, не отвечающими традиционным критериям владения и контроля, равное право на доступ к рынку; — признания за ИКАО ведущей роли в содействии либерализации в области международного воздушного транспорта.

Либерализация доступа к рынку. На конференции  обсуждался также вопрос о либерализации  доступа к рынку, охватывающий три  аспекта: 1) либерализация доступа  к рынку; 2) аренда и 3) либерализация воздушных перевозок.

Выяснилось, что  несмотря на прогресс в области либерализации доступа к рынку, достигнутый на двустороннем, субрегиональном и региональном уровнях, условия для заключения глобального многостороннего соглашения об обмене коммерческими правами еще не созрели. Практика либерализации показывает, что доступ к рынку не сводится только к предоставлению коммерческих прав. Необходимо проводить либерализацию провозной емкости, ценообразования, нерегулярных перевозок и соответствующих видов обслуживания, таких как совместное использование кодов, наземное обслуживание и автоматизированные системы бронирования.

Большие проблемы возникают у авиакомпаний при  осуществлении коммерческих прав в условиях нехватки аэропортовых «окон». В связи с этим ИКАО было поручено провести исследование, которое позволило бы определить средства получения для перевозчиков «окон» в аэропортах с тем, чтобы они имели доступ к рынкам в аэропортах с ограниченным количеством «окон» с учетом ст. 15 Чикагской конвенции и принципов транспарентности, недискриминации и предоставления равных возможностей.

Следует отметить, что обсуждение вопросов доступа  к рынку было начато на Всемирной  авиатранспортной конференции 1994 г. В  соответствии с рекомендацией конференции  ИКАО разработала инструктивный материал для государств по мерам обеспечения участия в процессе либерализации регулирования, в том числе по вопросу доступа к рынку. С тех пор был достигнут значительный прогресс на региональном и субрегиональном уровнях. Согласно данным ИКАО с января 1995 г. по декабрь 2005 г. было заключено и изменено свыше 600 двусторонних соглашений, которые содержат в той или иной мере положения о либерализации. На региональном и субрегиональном уровнях группы государств создали многосторонние режимы регулирования, направленные на развитие сотрудничества и либерализацию регулирования воздушного транспорта среди государств-членов. Если до конференции 1994 г. существовало всего два региональных механизма — Европейский 

                      Союз и Андский пакт, то с  1995 г. в различных районах мира появилось восемь механизмов: два в Северной и Южной Америке, один — в Азии/Тихом океане, один — на Ближнем Востоке и четыре — в Африке. В семи из них предусматривается немедленная или поэтапная либерализация, ведущая к предоставлению полного доступа.

Одновременно  с этим увеличилось количество двусторонних соглашений, включающих положения о неограниченном доступе к рынку. К 1 января 2005 г. было заключено 85 соглашений об «открытом небе», участниками которых стали приблизительно 70 стран. Эти соглашения охватывают не только развитые, но и все большее число развивающихся стран. В плане доступа к рынку эти соглашения, как правило, предусматривают неограниченные права на маршруты и эксплуатационные права, а также права третьей — пятой и шестой «свобод воздуха». Но часть соглашений допускает постепенное или поэтапное введение доступа к рынку. Кроме того, в 2001 г. пять членов организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АРЕС), а именно Бруней, Новая Зеландия, Сингапур и США, подписали многостороннее соглашение «об открытом небе», к которому могут присоединиться другие члены АРЕС, а также государства, не входящие в ее состав. Позднее имело место присоединение к этому соглашению Перу, проявляют интерес к нему и другие государства.

Характеристика  ИКАО либерализации. На конференции  ИКАО было отмечено, в частности, что  в целом государства после 1994 г., стали более открыто и восприимчиво относиться к идеям либерализации. Накопленный опыт показывает, что действующие двусторонние, региональные и многосторонние режимы регулирования, основанные на положениях Чикагской конвенции 1944 г., могут сосуществовать. Несмотря на это, условия для разработки глобального многостороннего соглашения об обмене коммерческими правам на данном этапе еще не созрели. Было также признано, что перегруженность аэропортов не препятствует заключению государствами либеральных соглашений о воздушном сообщении, и любая система выделения «окон» должна быть справедливой, недискриминационной и открытой.

Что касается аренды воздушного судна, как с экипажем, так и без, то на конференции было признано, что она предоставляет  значительные преимущества авиаперевозчикам, позволяя расширить и разнообразить воздушные сообщения, и открывает воз можности для создания новых перевозчиков, хотя при этом возникают серьезные проблемы экономического регулирования и обеспечения безопасности полетов, которые еще требуют своего разрешения.

В отношении  авиагруза конференция рекомендовала:

осуществлять  одностороннюю либерализацию доступа к грузовым перевозкам;

осуществлять  либерализацию грузовых перевозок  путем заключения двусторонних соглашений и проведения переговоров в целях обеспечения взаимности;

использовать  многосторонний подход к либерализации  грузовых перевозок.

Кроме того, конференция  сделала сводные выводы, рекомендации и декларации по другим аспектам либерализации, в частности, по вопросам обеспечения добросовестной конкуренции, защиты интересов потребителей, разрешения споров и типового соглашения о воздушном сообщении.

Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта. Работа конференции завершилась принятием декларации глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта, провозгласившей общие принципы развития международного воздушного транспорта в XXI в., способствующие экономической свободе авиаперевозок и обеспечению высоких стандартов безопасности полетов, авиационной безопасности и охраны окружающей среды, которыми провозглашены:

обеспечение высокого уровня безопасности полетов и авиационной безопасности;

содействие эффективному и стабильному участию всех государств на основе принципа «общности интересов» и посредством использования преференциальных мер в отношении развивающихся стран;

обеспечение предоставления адекватной вспомогательной инфраструктуры по разумным ценам;

содействие предоставления ресурсов для международного воздушного транспорта, в особенности для развивающихся стран;

содействие развитию стабильной экономической основы международного воздушного транспорта, адаптируемой к условиям регулирования и хозяйствования;

сведение к  минимуму экологических последствий; 

обеспечение разумных ожиданий потребителей и потребностей обслуживания населения, в особенности для маршрутов с небольшим объемом движения или по иным причинам неэкономичных маршрутов;

содействие повышению  эффективности рынка и сведению к минимуму искажения рынка;

создание адекватных и эффективных гарантий, способствующих добросовестной конкуренции;

укрепление сотрудничества и гармонизация на субрегиональном, региональном и глобальном уровнях;

должный учет интересов  всех участников в деятельности гражданской авиации, включая авиаперевозчиков и других эксплу-атантов, пользователей, аэропорты, общественность, рабочую силу и поставщиков услуг в области туризма и путешествий.

Конференция призвала государства осуществлять «либерализацию доступа к рынку международного воздушного транспорта, доступа авиаперевозчиков к международному капиталу и представлять авиаперевозчикам свободу осуществления коммерческой деятельности». Конференция указала, что в этом процессе важную роль будет играть применение во всем мире современного единообразного режима ответственности авиаперевозчиков, установленного Монреальской конвенцией 1999 г.

Обсуждение на конференции вопросов конкуренции  и сотрудничества завершилось принятием выводов о том, что важной гарантией обеспечения добросовестной конкуренции могут стать национальные законы о конкуренции, которые позволяют исключить конфликты в области международного воздушного транспорта. Конференция также рекомендовала государствам избегать принятия односторонних мер, отрицательно сказывающихся на упорядоченном и гармоничном развитии международного воздушного транспорта, а при условии соблюдения применимых законов о конкуренции по-прежнему признавать наличие систем многостороннего интерлайна, позволяющих государствам, авиаперевозчикам и грузоотправителям получать доступ к глобальной авиатранспортной сети на недискриминационной основе.

               Особо конференция отметила роль  ИКАО в мировом процессе либерализации.  На эту организацию возложена  «роль мирового лидера в содействии  и координации процессов экономической  либерализации и обеспечении безопасности полетов и авиационной безопасности международного воздушного транспорта».

Несмотря на то, что выводы конференции имеют  рекомендательный характер, нет сомнений в том, что мировой процесс либерализации международного воздушного транспорта постепенно вовлечет в него все страны, даже те, кто пока находится в стороне от него и занимает выжидательную позицию.