Проблема рассекречивания архивных документов в России на современном этапе

ПРОБЛЕМЫ РАССЕКРЕЧИВАНИЯ АРХИВНЫХ ДОКУМЕНТОВ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Демократические преобразования начала 1990-х гг. в России оказали влияние и на развитие архивной отрасли. В этот период в состав Архивного фонда Российской Федерации был включен огромный массив документов, находившийся ранее на секретном хранении. Документы КПСС и различных ведомств, таких как КГБ и МВД, стали открытыми для исследователей, но сначала их требовалось рассекретить. В результате в 1990-е гг. начинается формирование законодательной и нормативной базы в этой сфере, создаются учреждения, занимающиеся рассекречиванием архивных документов. В настоящее время в государственных и муниципальных архивах России хранится 248 млн дел, из которых около 2 % составляют документы ограниченного доступа (в федеральных архивах — 4,6 %). Большое количество архивных материалов в 1990-е — начале 2000-х гг. было рассекречено (по данным Росархива — более 10 млн дел).В то же время только в федеральных архивах на закрытом хранении остается более 1 млн дел1. Здесь содержатся документы КПСС, правительства СССР, ликвидированных организаций, не имеющих правопреемников. По-прежнему не рассекречены и недоступны многие важнейшие документы, характеризующие советский период истории. В частности, в Российском государственном архиве социально политической истории недоступны документы «особой папки» Политбюро ЦК периода 1934—1952 гг., где сосредоточены материалы о массовых репрессиях не только 1937—1938 гг., но и послевоенного периода. В Российском государственном архиве документов новейшей истории также закрыт доступ к решениям и сопутствующим им материалам Секретариата ЦК КПСС с 1952 г. Региональные государственные архивы осуществляют хранение документов местных органов КПСС, в некоторых регионах — документов КГБ СССР (архивно-следственные и фильтрационно-трофейные дела).Огромное количество документов находится на закрытом хранении в ведомственных архивах. Например, в Центральном архиве Министерства обороны России содержится около 10 млн ед. хр. документов периода Второй мировой войны, из которых к 8 млн доступ исследователей ограничен. Рассекречено же с начала 1990-х гг. около 1,5 млн дел. В архивах Федеральной службы безопасности хранятся документы КГБ СССР, в том числе архивно-следственные дела на репрессированных, находящиеся на закрытом хранении. Огромный массив документов Главного управления лагерей НКВД-МВД СССР, в том числе личные дела заключенных, хранится в архивах МВД России и Министерства юстиции. Вопрос о деятельности архивов по расширению источниковой базы исторической науки обсуждался в 2005 г. на коллегии Федерального архивного агентства, а также на коллегии Минкультуры России. В том же году состояние работы по рассекречиванию архивных документов и меры по ее совершенствованию оказались в центре внимания Межведомственной комиссии по защите государственной тайны. Проблемы законодательства о государственной тайне обсуждались в 2008 г. на парламентских слушаниях в Комитете по безопасности Государственной думы. Эти же вопросы были предметом обсуждения и на общественных слушаниях о состоянии архивного дела в России в 2010 г.4 Одновременно растет общественный интерес к проблеме рассекречивания документов государственных и ведомственных архивов. В 1990-е — начале 2000-х гг. были опубликованы многочисленные статьи исследователей, столкнувшихся с трудностями доступа к документам советского периода, в основном по истории репрессивной политики. Так, в 2004 г. состоялась дискуссия о рассекречивании архивных документов на радиостанции «Эхо Москвы», позже на радио «Свобода». Обсуждение этой проблемы прошло и на страницах журнала «Новое литературное обозрение» (2005), «Новой газеты»5. В ходе обсуждения проблем в области рассекречивания, в частности, отмечалось, что Росархив и архивные учреждения в настоящее время не участвуют в этом процессе. Принятый в 1993 г. Закон Российской Федерации о государственной тайне наделяет архивы правом рассекречивать документы лишь в случае получения соответствующих полномочий от фондообразователя — министерства или ведомства, которое является правопреемником учреждений и организаций СССР6. В 1990-е гг. ряд архивов получили такие полномочия. Так, Министерство финансов России предоставило директорам ГАРФ и РГАЭ право рассекретить документы Министерств финансов СССР и РСФСР. Но в последующие годы федеральным архивам таких прав уже не предоставлялось. С начала 1990-х гг. в России ведется разработка законодательных и нормативных документов в области рассекречивания, но в их применении возникают проблемы. Основополагающий здесь вопрос — это упоминавшийся выше Закон о государственной тайне, где перечисляются сведения, составляющие государственную тайну в различных областях: военной; в области экономики, науки и техники; внешней политики и экономики; разведывательной, контр-разведывательной и оперативно-разыскной деятельности. Эти сведения согласно закону должны быть конкретизированы в ведомствах, составлены развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Но в открытом доступе большинства этих перечней нет. Поэтому исследователи получают лишь общее представление о том, какая информация в России составляет государственную тайну. Каждое ведомство может трактовать их по-своему7. Одной из проблем применения закона «О государственной тайне» является отсутствие четко разработанной процедуры открытия документов, срок хранения которых истекает. Декларировалось, что все документы (за редким исключением) за пределами этого срока должны быть открытыми. Но вместо автоматического рассекречивания по истечении 30 лет (с возможным продлением секретности для исключительных документов по специально

оформленному решению) был принят иной механизм, требующий все без исключения документы пропускать через формальную процедуру рассекречивания. И хотя за архивами еще сохранялось право самостоятельно проводить рассекречивание, сам процесс снятия грифов был усложнен, что привело к неизбежному торможению всего процесса8. В настоящее время рассекречиванием документов КПСС, а также других советских организаций, не имевших правопреемников, занимается Межведомственная комиссия по защите государственной тайны, образованная Указом Президента Российской Федерации от 2 июня 2001 г. Но огромный объем дел, с которым сталкивается комиссия, замедляет процесс рассекречивания. Комиссию возглавляет заместитель руководителя администрации президента РФ А. Д. Беглов. В ее состав входят исключительно представители министерств и ведомств (ФСБ, МВД, Министерства иностранных дел и др.), но в работе не принимают участие представители архивных учреждений, научной общественности9. Кроме того, работу Межведомственной комиссии замедляет нехватка сотрудников (работники Федеральной службы технического и экономического контроля Российской Федерации), а также небольшое число экспертов, выделяемых руководителями федеральных органов исполнительной власти для проведения оценки документов. Механизм рассекречивания архивных документов вызывает нарекания. Не учитываются особенности партийного делопроизводства, особенно в аппарате ЦК КПСС, когда грифы проставлялись автоматически на всех документах. Долго согласовываются с руководством федеральных органов исполнительной власти результаты проведенных экспертиз. Отмечается, что проходит 5—6 месяцев от завершения работы экспертных групп до получения решений МВК по защите государственной тайны. Рассекречивание архивных документов затягивается из-за несогласованности работы экспертов и загруженности их на основной службе10. Исследователи говорят и о так называемом «повторном засекречивании архивов», особенно партийных. Документы, открытые и опубликованные в начале 1990-х, де-юре не были рассекречены. В частности, доступ к документам бывших архивов КПСС был открыт в 1992 г. решением директоров архивов и Роскомархива. С принятием в 1993 г. закона «О государственной тайне» и разработкой нормативных документов по вопросам рассекречивания потребовалось оформить эту процедуру соответствующими решениями комиссии и актами. Ряд документов, ранее доступных и даже переданных в виде копий зарубежным партнерам, вновь оказался на закрытом хранении11. Историки, работающие в архивах, все чаще сталкиваются с отказом в выдаче документов в связи с наличием в них конфиденциальной информации, «тайны личной жизни». Такая информация содержится в документах персонального характера — это дела по приему в партию, личные дела партийных работников. По российскому законодательству они не выдаются ранее, чем через 75 лет с момента заведения дела. До истечения этого срока право на доступ к этим документам имеют лица, на которых были заведены упомянутые дела; наследники или прямые родственники таких лиц, если последних нет в живых; лица, представляющие интересы данных граждан и их родственников и получившие доверенность них в установленном порядке; должностные лица в силу служебной необходимости (при наличии соответствующих документов)12. Споры вызывает сама трактовка понятия «личная тайна» применительно к документам Архивного фонда Российской Федерации. В официальных документах, устанавливающих и регламентирующих порядок обращения с тайной личной и семейной жизни, не говорится четко, что речь идет только о ныне живущих людях. Архивные учреждения руководствуются в этом случае нормативными документами, в частности вышедшим в 2006 г. Положением о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел, в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтрационно-проверочных дел. После внедрения последнего в практику работы архивов появились трудности для исследователей, изучающих репрессивную политику государства, создающих сборники документов, Книги памяти жертв политических репрессий. Они должны получать письменное согласие на доступ к указанным категориям документов, если не истек 75-летний срок со времени их создания13. Затруднен процесс доступа к документам, хранящимся в архивах силовых ведомств — ФСБ, МВД, Минобороны, Службы внешней разведки. Эти документы находятся на так называемом депозитарном (временном) хранении в течение сроков, установленных в договорах между Росархивом и соответствующими ведомствами. Так, в МВД этот срок составляет 85 лет, в Министерстве обороны — 75 лет. Но и по истечении этого времени документы не всегда передаются на государственное хранение. Ведомства сами устанавливают порядок доступа в свои архивы во внутренних нормативных документах. Рассекречиванием документов в системах Министерства обороны, МВД, ФСБ и других ведомств занимаются собственные экспертные комиссии, созданные также во всех структурных подразделениях. Рассекречивание документов в ведомственных архивах проводится, но идет медленными темпами. Например, в Центральном архиве ФСБ осуществляется «плановое» рассекречивание (в 1997 г. рассматривались дела ОГПУ 1923 г.). При этом даже в делах ВЧК 1918—1921 гг. после «планового» рассекречивания некоторые документы оставлены на секретном хранении. Не выдаются в читальный зал даже несекретные приказы НКГБ-МГБ 1940—1950-х гг. (о поощрениях и благодарностях, награждениях и присвоении званий)14. В 2016 г. заканчивается срок депозитарного хранения документов по истории Великой Отечественной войны, хранящихся в Цент- ральном архиве Министерства обороны. По предложению министра культуры и министра обороны России этот огромный комплекс документов (около 9 млн дел) будет передан на государственное хранение в специально созданный федеральный архив. Документы, ранее находившиеся на закрытом хранении, должны пройти процедуру рассекречивания. В настоящее время увеличились темпы рассекречивания в архивах Министерства обороны благодаря изданию Указа министра обороны № 181 о рассекречивании документов Великой Отечественной войны, а также утверждению Концепции обеспечения сохранности и оперативного доступа к архивным документам Министерства обороны РФ (2010). По данным министерства в 1997—2007 гг. снято с секретного хранения более 280 тыс. ед. хр., а с 2010 г. по настоящее время — более 1,4 млн дел15. В то же время в сфере использования документов Центрального архива Министерства обороны сохраняется ряд проблем. Среди них отсутствие доступного для исследователей научно-справочного аппарата по документам архива (путеводители, описи фондов), недоступность многих открытых фондов. В частности,документы не выдаются не только в связи с государственной тайной или тайной личной жизни, но и как «дискредитирующие Вооруженные силы». Не разработан механизм реализации Указа министра обороны № 181, не уточняется состав документов периода Великой Отечественной войны, которые будут рассекречены16.

В целом, можно констатировать, что создание в 1990—2000-е гг. законодательной и нормативной базы, а также специальных учреждений, осуществляющих рассекречивание архивных документов, лишь частично решило проблемы использования огромного количества документов, находившихся ранее на закрытом хранении. Сохраняется целый комплекс проблем, которые требуют своего решения: в области применения законодательства; совершенствования механизма рассекречивания документов, переданных в государственные архивы и находящихся на депозитарном хранении в архивах «силовых» ведомств; вовлечения архивных учреждений в этот процесс. Не до конца решены вопросы использования документов, содержащих персональные данные.