Автономна Республіка Крим як невід’ємна складова частина України

Нормативно-правові  акти Верховної Ради та Ради Міністрів  Автономної Республіки Крим

Згідно ст. 10 Закону про  Верховну Раду АРК Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає нормативно-правові акти, які є обов'язковими для виконання на території Автономної Республіки Крим.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим з питань, що мають  нормативно-правовий характер, приймає  постанови.

З питань організаційно-розпорядчого характеру Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає рішення.

Постанови та рішення  Верховної Ради Автономної Республіки Крим приймаються на її засіданні  відкритим або таємним голосуванням більшістю голосів депутатів  від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Право внесення проектів нормативно-правових актів до Верховної  Ради Автономної Республіки Крим належить депутатам Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Раді міністрів  Автономної Республіки Крим.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим публікуються і доводяться до відома населення державною мовою  та в перекладі на російську та кримськотатарську мови.

З мотивів невідповідності  нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Згідно ст. 38 Конституції АРК Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки.

У порядку, який визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим укладає договори та угоди з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим.

В ст. 135 зазначено, що Автономна  Республіка Крим має Конституцію  Автономної Республіки Крим, яку приймає  Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

В случае противоречия положений  нормативно-правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым и актов Совета министров Автономной Республики Крым Конституции Украины, законам Украины действуют положения Конституции Украины, законов Украины.

Розділ 3. Правові основи взаємовідносин вищих органів влади України та Автономної Республіки Крим в аспекті побудови в Україні правової, демократичної держави

Питання координації  взаємовідносин центральної і регіональної влади у просуванні в тих чи інших напрямах державної політики привертає пильну увагу багатьох вітчизняних та зарубіжних дослідників. Зокрема, у роботах Л.І. Грача, В.М. Кампа, Р.А. Колишка, О.Л. Копиленка, А.Р. Крусян, О.О.Неделько, В.М. Шаповала та ін. досліджувалися питання взаємодії органів влади автономії і державних органів влади в Україні. У дослідженнях М.О. Баймуратова, Ф.В. Веніславського, В.І. Дарьянова, І.Я. Зайця, Г.О. Швачки та ін. аналізувався конституційно-правовий статус органів влади Автономної Республіки Крим, у наукових працях Г.Г. Абасова, Ю.О. Волошина, В.І. Кичуна та ін.

Досліджувалося місце органів влади Автономної Республіки Крим в системі органів публічної влади України. Окрім того, аналізувалися питання взаємодії органів влади автономії і України, де було визначено, що влада автономії існує як специфічна форма публічної влади, конституційний статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим, досліджувалася проблема взаємовідносин органів представницької та виконавчої влади в Автономній Республіці Крим.

Проблема кримської  автономії та державного управління в Криму насамперед є частиною більш широкої проблеми організації влади на території України. У ст.2 Конституції України зазначено, що Україна є унітарною державою, проте розділ Х Конституції України має назву «Автономна Республіка Крим». На перший погляд, простежується неузгодженість між цими двома категоріями. Досвід європейських унітарних держав свідчить, що автономні утворення можуть цілком природно існувати на території унітарних держав. Саме європейський підхід до природи автономії дає змогу стверджувати, що Автономна Республіка Крим (далі – АРК) є автономним утворенням на території України з притаманною для автономій формою організації виконавчої влади.

Згідно із ст.6 Конституції  України державна влада в Україні  здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

В адміністративно - правовій науці під органом виконавчої влади визнається частина державного апарату (організація), яка має власну структуру і штат службовців, і в рамках установленої компетенції здійснює від імені і за дорученням держави функції державного управління. Із запровадженням конституційного принципу поділу державної влади (ст.6 Конституції України) той вид діяльності, що раніше визначався як "державне управління", почали механічно ототожнювати з власне "виконавчою" з її "реалізацією" (здійсненням, функціонуванням тощо) владою».

Отже, специфіка співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління» полягає в тому, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління. Разом із тим, за твердженням А.В. Дорошенка, виконавча влада, будучи галуззю єдиної державної влади, не може ототожнюватися з видом державної діяльності, тобто з державним управлінням, що є лише формою її практичної реалізації.

Більшість органів виконавчої влади і методи їх діяльності визначаються Конституцією і законами України, актами Президента України. Виходячи з аналізу Конституції України і Конституції АРК, в автономії є свої органи влади, при цьому Конституція України містить не окрему статтю, а цілий розділ, що має назву «Автономна Республіка Крим», і закріплює основи її правового статусу в складі України. Аналіз положень цього розділу дає змогу зробити висновок про те, що АРК має досить істотні ознаки державності, зокрема у назві цього автономного утворення є слово «Республіка»; вона має свою Конституцію; вона має свій особ- ливий представницький орган – це Верховна Рада АРК, яка має право приймати Конституцію та інші нор- мативно-правові акти АРК; вона також має свій уряд – Раду міністрів, яка також видає нормативно-правові акти; має свою територію, прапор, герб, гімн.

Основний Закон України (ст.137) також встановив коло питань, з яких АРК здійснює нормативне регулювання. Сім із дев’яти пунктів цього  переліку прямо чи опосередковано стосуються економічного розвитку АРК. Зокрема  до відання АРК Конституція України (ст.138) віднесла, поряд з іншими, такі питання, як “управління майном, що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля – відповідно до загальнодержавних програм”. Аналіз цих положень переконує, що можливості АРК у сфері розвитку економіки та фінансів є обмеженими і можуть здійснюватися лише на основі загальнодержавного українського законодавства, постійної взаємодії та узгодження рішень і діяльності органів АРК з органами державної влади України. Частина 2 ст.138 Конституції України передбачає можливість делегування Автономній Республіці Крим також й інших повноважень відповідними законами України. Але поки що жодного такого закону не було прийнято.

Більш широко предмети відання  АРК визначаються у Конституції  АРК. Так, наприклад, в пп.11 п.1 ст.18 Конституції АРК віднесено до відання АРК «відповідно до Конституції України, законів України визначення структури і пріоритетних напрямків розвитку економіки АРК, визначення напрямків і пріоритетів інвестиційної діяльності, надання пільг інвесторам, включаючи іноземних, вирішення інших питань інвестиційної діяльності; визначення пріоритетних напрямків і забезпечення розвитку науки і техніки; створення і забезпечення функціонування вільних економічних зон; здійснення зовнішньоекономічної діяльності, здійснення господарської діяльності в межах виняткової (морської) економічної зони, за узгодженням із Кабінетом Міністрів України участь у регулюванні мита і податків на імпортні товари, які завозяться в АРК, із метою захисту власного товаровиробника.

Однак можна погодитися з В.І. Кичуном, який зазначає, що названі ознаки державності істотно обмежуються іншими нормами розділу Х Конституції України: Конституція АРК затверджується не менш ніж половиною від конституційного складу Верховної Ради України; нормативно-правові акти органів влади АРК приймаються відповідно до Конституції України законами України, актів Президента і Кабінету Міністрів України.

Безпосередньо правову  основу функціонування органів державної  виконавчої влади та їх взаємодію  з органами влади автономії становлять Конституція АРК, нормативно-правовий акт Верховної Ради АРК «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим», Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Разом з тим у Конституції України і Конституції АРК Верховна Рада і Рада міністрів автономії визначаються тільки як «органи влади», без конкретизації їх юридичної природи відповідно до принципу поділу влади. Наявність в органів виконавчої влади автономного утворення своєї особливої влади – влади автономії свідчить про на- явність ознак, що відрізняють її від інших державно-правових інституцій. У зв’язку із цим виникає закономірне припущення, що оскільки Конституція України органи влади автономії не відносить до органів державної влади, то їх можна розглядати як різновид влади територіального колективу (самоврядування). Водночас у Конституції України поняття органу державної влади (державного органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого самоврядування. Таким чином, постає питання: куди віднести органи виконавчої влади АРК – до органів державної влади (державних органів) або до органів місцевого самоврядування.

Основи здійснення державної  влади в Україні за принципом  її поділу на законодавчу, виконавчу  і судову безпосередньо не стосуються поділу повноважень, на якому базується організація і діяльність Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК. Питання поділу повноважень між Верховною Радою і Радою міністрів автономії регулюються Конституцією України (ч.4 ст.136), Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (ст.9), Конституцією Автономної Республіки Крим (частини 3, 4 ст.1, ст.ст.26, 29, 35, 36, 38).

Таким чином, можна стверджувати, що норма чинного українського законодавства  чітко не відносять виконавчі органи влади автономних утворень до будь-якої гілки влади, більш того невизначений статус органів виконавчої влади в Криму дозволяє віднести їх до органів місцевого самоврядування. Раду міністрів АРК можна характеризувати як виконавчий орган місцевого самоврядування, оскільки даний орган здійснює функції місцевого самоврядування на території Кримської автономії. З іншого боку, теза про те, що владу в АРК можна розглядати як місцеве самоврядування на рівні територіальної автономії, співставлення правового статусу автономії із загальним статусом області в Україні виявляє суттєві відмінності між ними. Так, Рада міністрів здійснює контроль за виконанням як делегованих, так і державних повноважень. (ч.1 п.1, ч.1 п.2 ст.44 Конституції АРК), а ст.1 нормативно-правового акта Верховної Ради АРК «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» закріпила, що Рада міністрів, будучи вищим виконавчим органом АРК, очолює систему республіканських органів виконавчої влади і забезпечує їм погоджену діяльність (ст.1). Рада міністрів автономії правочинна вирішувати всі питання, віднесені до її відання і що не входять до компетенції Верховної Ради автономії, її Президії і органів місцевого самоврядування. Рада міністрів автономії і місцеві виконавчі органи, районні адміністрації забезпечують виконання делегованих Автономній Республіці Крим державних функцій і повноважень (ст.1). Організаційно-правовими формами республіканських органів виконавчої влади автономії є міністерства АРК, республіканські комітети АРК (ст.10).

Рада міністрів разом  з Верховною Радою АРК розробляє  проекти планів і найважливіших програм економічного і соціального розвитку автономії, республіканського бюджету і його змін і після прийняття надає звіти сесії Верховної Ради АРК про хід їхнього виконання (п.1 ст.28 нормативно-правового акта «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим»). Рада міністрів АРК має право внесення проектів нормативно - правових і інших актів у Верховну Раду АРК, виправлень і пропозицій до них. Рада міністрів АРК (актом виконавчої влади) і Верховна Рада АРК (актом представницької влади) вправі припиняти дію актів органів місцевого самоврядування з питань виконання делегованих їм повноважень, якщо вони суперечать чинному законодавству з одночасним зверненням до суду (п.7 ст.32 нормативно-правового акта Верховної Ради АРК «Про Раду міністрів АРК»; п.2 ч.2. ст.44 Конституції АРК). Також Рада міністрів автономії забезпечує взаємодію органів виконавчої влади АРК із правоохоронними органами з питань суспільної безпеки, охорони правопорядку і дотримання законності (п.5 ст.38 Конституції АРК).

Отже, відмінності між органами місцевого самоврядування та правовим статусом Ради міністрів АРК полягають у додатковому уточненні основ правового статусу АРК в Конституції автономії, нормативно - правових актах, у наявності більш широкого, ніж в області, кола повноважень у Ради міністрів АРК, правовий статус якої відрізняється від статусу відповідно обласної ради та обласної державної адміністрації. Одночасно, з огляду на встановлений порядок призначення і звільнення Голови Ради міністрів АРК за узгодженням із Президентом України і повноваження Президента України, скасовувати акти Ради міністрів АРК, цей орган слід визнати реально поєднаним із системою органів виконавчої влади. Такий «подвійний» статус Ради міністрів АРК є відбиттям особливого характеру територіальної автономії як складної системи адміністративно - територіального устрою України. Тому сьогодні недоцільно говорити про те, що органам виконавчої влади АРК необхідно надати чіткий юридичний статус: підвищивши їх до рівня гілки державної влади, або знизити цей статус до рівня органів місцевого самоврядування. Сучасний статус Ради міністрів АРК наближений до статусу органів влади на території автономних утворень унітарних держав Європи, що безумовно є значним досягненням конституційно – правового процесу, який відбувається в Україні і в конституційно - правовому полі кримської автономії.

Розділ 4. Автономна Республіка Крим як невід’ємна складова частина України

Згідно ст.134 Автономна  Республіка Крим є невід'ємною складовою  частиною України і в межах  повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.