Административно-правовые акты государственного управления

Профессор А.П. Коренев  вместо термина «акт управления» употреблял термин «административный акт»⁶. Несмотря на то, что в науке утвердилось понятие «акт управления», некоторые ученые используют термин «административный акт». Так, например, А.А. Савостин предложил следующую дефиницию: «Административно-правовой акт органа исполнительной власти Российской Федерации – это юридический акт, издаваемый исполнительными и распорядительными органами государственной власти на основании и во исполнение законов и подзаконных актов высших органов государственного управления в целях непосредственной организации практического осуществления функций государства»⁷.

Тем не менее, несмотря на терминологический разнобой, следует  констатировать, что акт управления, который принят в соответствии с  требованиями законности, является действенным юридическим средством в такой форме реализации права, как применение норм права. Данным видом юридической деятельности занимаются государственные органы, в основном исполнительные, и должностные лица, но только в рамках предоставленных им полномочий.

Акт управления может быть выражен как в письменной, так и вербальной форме. Другая сторона медали заключается в том, что не всякий документ органа управления является правовым актом. Кроме этого, акты управления – это одна из форм административной деятельности и соответственно административной политики государства, которая в конечном счете является составной частью государственной политики, т.е. тех слоев, групп, в чьих руках реально, а не декларированно находится власть. С помощью данных актов реализуются как внешние, так и внутренние функции государства, поскольку акты управления оказывают воздействие не только на юридических, но и на физических лиц, обеспечивая субъективные права и законные интересы человека и гражданина. При этом само содержание актов государственного управления, изданных на основе положений законов, в целом определяет политико-правовой режим того или иного государства.

Можно выделить следующие признаки актов управления.

Во-первых, акт управления – это волевое, властное действие. В актах управления оформляются властные полномочия органов государственной власти, в основном исполнительных органов, а также должностных лиц, направленные на выполнение (реализацию) основных и дополнительных функций, закрепленных в законе либо ином юридическом документе высшего органа государственной власти.

Во-вторых, акты управления исходят от исполнительных органов  власти либо должностных лиц, которые  возглавляют эти органы.

В-третьих, акты управления порождают юридические последствия, которые могут быть как положительными, так и отрицательными для субъектов тех или иных правоотношений.

В-четвертых, акты управления являются разновидностью большого многообразия правовых актов. Правовой акт – это юридический документ, где содержатся властные предписания определенного органа управления. Однако не каждый документ, исходящий от властного органа, можно назвать правовым актом. К правовым актам, по нашему мнению, следует относить нормативные, интерпретационные, индивидуальные, а также смешанные акты. Иными словами, правовые акты – это облеченные в письменную форму документы, исходящие от властных органов или должностных лиц, имеющие юридическую природу, что и характеризует их как формально-юридических носителей государственной воли.

В-пятых, акты управления носят подзаконный характер. Это означает, что он должен соответствовать нормам законов и подзаконных актов. Современная система законодательства, несмотря на то что право сегодня часто возникает из общественных отношений, строится в соответствии с теми теоретическими положениями, которые были разработаны в начале XIX в.

В-шестых, акты управления направлены на регулирование общественных отношений. При этом общественные отношения, возникающие в соответствии с законами, а также на основе других нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти, опосредованные волевым решением государственных органов или должностных лиц в форме актов управления, могут быть как абстрактными, так и конкретными.

В-седьмых, они выступают  в роли конкретных юридических фактов.

В-восьмых, акты управления – это правовые средства формирования, когда это касается нормативных актов федеральных министерств, поскольку они определяют внутреннюю политику государства в определенной сфере, и реализации правовой политики государства.

Анализ признаков и  основных подходов к определению  актов управления позволяет сделать вывод, что данное понятие основательно еще не исследовано. Основная проблема заключается в том, что указанное понятие разрабатывали в основном ученые-административисты, а представители общей теории права, обходили своим вниманием данную научную категорию. Кроме этого, в связи с тем, что государственным управлением занимаются представители различных специальностей, к решению данной проблемы следует подходить комплексно, то есть необходимо привлекать к подобным исследованиям не только юристов, но и экономистов, политологов, социологов и представителей других профессий.

По моему мнению, акт государственного управления – это властное волевое действие органов исполнительной власти и должностных лиц, в большинстве случаев оформленное документально, осуществляемое в целях реализации и на основе нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти, направленное на регулирование общественных отношений.

2. Виды (классификация) административно-правовых актов

государственного управления

Административно-правовые акты государственного управления весьма разнообразны как по форме, так и по содержанию, поскольку различны органы, их принимающие, факторы и цели, обусловившие их принятие. Отдельным актам свойственны наряду с общими признаками только им присущие признаки, что и позволяет осуществить их классификацию.

Классификация способствует изучению особенностей отдельных видов актов управления, их ранжированию, разработке различных методик применения актов. Она позволяет определить правовую природу актов управления, значение их различных видов. Классификация актов управления имеет не только теоретическое, но и практическое значение для юридической практики, которая является не только одним из видов социальной практики, но и объектом всей юридической теории.

Рассматривая блок вопросов, связанных  с проблемой классификации актов  государственного управления, следует  отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе существуют различные классификации данных актов и соответственно при их составлении использовались различные классификационные признаки (характеристики). Так, например, в свое время М.М. Волков предложил классификацию актов управления по органам, издающим их и по характеру компетенции этих органов⁸.

Данная классификация подверглась критике со стороны А.Ф. Ноздрачева, поскольку была «неприменима к актам министерств и ведомств»⁹, которые, как известно, также следует относить к актам государственного управления.

Ученые П. Стайнов и А. Ангелов подразделяли все акты государственного управления по их содержанию на обязывающие и управомочивающие, исходя из того, какие элементы преобладают в правоотношении, возникающем в связи с актом государственного управления¹⁰.

Значительный вклад в исследование актов управления внес Р.Ф. Васильев. Его классификация прошла достойную проверку временем и ею пользуются многие юристы. В основу своей классификации Р.Ф. Васильев положил наиболее общие признаки, отражающие существо актов управления. Это и органы, издающие эти акты, характер содержащихся в них задач и, конечно, юридические свойства актов¹¹. По юридическим свойствам он подразделил все акты управления на нормативные и индивидуальные - акты применения права. Такое деление актов управления говорит, по нашему мнению, о типе юридической деятельности, результатом которой являются нормативные акты и различные акты применения права. В том числе и акты управления. Без правильного отличия нормативных актов от ненормативных, как отмечал профессор А.В. Мицкевич, немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства¹². Между тем, как показывает практика, акты управления по юридическим свойствам могут носить и смешанный характер, т.е. содержать как нормативные, так и индивидуальные предписания.

По мнению профессора А.П. Коренева, основывающемуся на общих положениях теории права, административно-правовые акты необходимо классифицировать по следующим основаниям¹³:

1. По юридическим свойствам – нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.

Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.

Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер, вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.

Правовые акты управления общего значения – приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания либо общие требования. Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.

По сроку действия – с неопределенным сроком действия, срочные и временные.

По органам, издающим правовые акты государственного управления, они делятся на следующие: указы и распоряжения (издает Президент Российской Федерации или глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации); постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции – Правительством Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации).

Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона или акта вышестоящего органа управления. Поэтому, в отличие от приказа, инструкция всегда является нормативным актом. Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения работ или совершения отдельных действий.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие нормативные акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.

По территории действия они делятся на: акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.

По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главы администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).

Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления (Министерством финансов РФ, МВД России - Правила дорожного движения...). Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.

По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные и конклюдентные.

Словесные акты – это акты управления, выраженные посредством слов, они могут быть письменными или устными.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же как и письменные, они влекут юридические последствия.

Профессор Д.Н. Бахрах предложил  дополнительно классифицировать правовые акты управления по функциональной роли, в зависимости от объема полномочий, порядка принятия, по степени сложности и другим критериям¹⁴. Имеются и иные классификации. В основном они отражают содержание перечисленных выше подходов.

Цели, задачи и функции  исполнительной власти практически  реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.