Муниципальные услуги

Органы местного самоуправления должны непосредственно управлять или контролировать услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на них должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных зарубежных городов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, которые могли бы быть оплачены потребителем, например услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифами за парковку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров городов индивидуальным автотранспортом.

Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема услуги. Проблема не возникает, когда существует прямой измеритель: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повременной оплате и т.п. Однако часто его нет, и приходится прибегать к косвенным, в качестве которых могут использоваться:

– с человека (вода при отсутствии приборов учета воды);

– с установки (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);

– за вход (городской транспорт, музей);

– с квадратного метра жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчика, вывоз мусора, лифт).

Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг.

Важна также проблема распределения оплаты муниципальных услуг между различными категориями потребителей. Здесь можно использовать два принципа:

– принцип «равенства» – оплата производится по единому для всех тарифу;

– принцип «справедливости» – размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособности. Потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увеличивает нагрузку на других потребителей.

Не менее важной проблемой является оценка эффективности, результативности оказания отдельных муниципальных услуг. При ограниченности финансовых средств муниципальной власти постоянно приходится решать проблему, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. Результативность муниципальных услуг определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия данной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество услуг.

Для отдельных видов услуг могут использоваться частные показатели результативности: время ожидания городского транспорта на остановке, периодичность вывоза бытовых отходов, температура в квартирах в отопительный период, расчетное время на устранение аварии в эксплуатации жилищного фонда, состояние городских дорог, время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т.д. Эти показатели могут рассматриваться как муниципальные социальные стандарты. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный результат с затратами на его достижение (т.е. оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления производить выбор приоритетов.

1.2 Правовое регулирование муниципальных услуг

На современном этапе развития института муниципальных услуг принципы их оказания целесообразно разделять на общие и специальные. К принципам общего характера относятся сами по себе принципы местного самоуправления, поскольку муниципальные услуги имеют особый, местный уровень реализации.

Принципы местного самоуправления пронизывают своим нормативным содержанием не только начала осуществления населением публичной власти, но и порядок, условия реализации индивидуальных и коллективных прав граждан по месту жительства и, стало быть, оказывают прямое нормативно-правовое влияние на механизм оказания муниципальных услуг. При этом под принципами местного самоуправления следует понимать обусловленные природой местного самоуправления руководящие императивы, касающиеся организации и осуществления местного самоуправления, правового статуса личности в системе муниципальной демократии, взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. В Конституции РФ получили признание следующие общие принципы местного самоуправления:

1) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции РФ). Муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, что реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через деятельность граждан в выборных и других органах местного самоуправления. Органы местного самоуправления организационно обособлены, наделены в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

2)  Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип берет свое начало в ст. 2 Конституции РФ, которая провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Все права и свободы реализуются гражданами именно на территории конкретных муниципальных образований, например, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ. Реализовать своё право на неприкосновенность жилища, предоставленной ст. 25 Конституции РФ, граждане могут именно на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти в соответствии с ч. 2 ст. 40 поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Органы местного самоуправления кроме того формируют муниципальные жилищные фонды, из которых жильё предоставляется бесплатно или за определённую плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам (ч. 3 ст. 40). В ч. 1 ст. 41 закреплён важный принцип социальной защиты граждан РФ, также реализующийся на уровне местного самоуправления: медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджет.

3) Принцип законности представлен в юридической литературе как принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных ак­тах, всеми субъектами общественных отношений (государством, его органа­ми, должностными лицами, общественными организациями, гражданами).         Как один из основополагающих принципов предоставления муниципальных услуг принцип законности предполагает, во-первых, наличие обширной нормативной базы регулирования отношений в данной сфере, а, во-вторых, строгого соблюдения всеми участниками правоотношений установленных норм. Для законности характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории РФ; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с правовой культурой.

4)  Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в его ведении. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако строят отношения с другими муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и государственной властью. Предметы ведения разграничиваются между муниципальными образованиями, и последние не подчиняются другим муниципальным образованиям. Являясь юридическими лицами, муниципальные образования обладают правом на муниципальную собственность и являются участниками гражданского оборота.

5) Принцип гласности местного самоуправления позволяет проконтролировать деятельность органов власти и управления всех уровней, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Конституционный принцип гласности местного самоуправления конкретизируется в текущем законодательном регулировании и, в частности, в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 07 июня 2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [4], который направлен на формирование механизма реализации конституционного права граждан свободно искать и получать информацию о деятельности органов местного самоуправления.

6)  Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132 Конституции РФ). Местное самоуправление должно иметь условия, позволяющие его органам обладать достаточными для выполнения своих функций средствами. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы.

7) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юриди­ческими лицами. Органы местного самоуправления отвечают не только за принимаемые решения, но и за свои действия. Основания, виды, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, которые обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами, а также ответственность перед физическими и юридическими лицами, которая может возникнуть из гражданско-правовых отношений [2, с. 234-242].

Специальные принципы оказания муниципальных услуг получили прямое нормативно-правовое закрепление в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [5]. В качестве основных принципов, которые по юридической природе можно квалифицировать как специальные, установлены следующие:

1) Правомерность предоставления  муниципальных услуг органами  и должностными лицами местного самоуправления.

2) Заявительный порядок  обращения за предоставлением  государственных и муниципальных услуг.

3) Правомерность взимания  с заявителей государственной  пошлины за предоставление муниципальных  услуг и платы за предоставление  муниципальных услуг.

4) Открытость деятельности  органов, предоставляющих муниципальные услуги.

5) Доступность обращения  за предоставлением муниципальных  услуг, в том числе для лиц  с ограниченными возможностями здоровья.

6) Возможность получения  муниципальных услуг в электронной  форме, если это не запрещено  законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством  Российской Федерации, по выбору  заявителя.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Деятельность же по предоставлению муниципальных услуг представляет собой осуществление функций органов местного самоуправления в пределах установленных полномочий, то есть, относится непосредственно к осуществлению местного самоуправления. Однако Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ не упоминает ни общих принципов, ни начал, связанных с осуществлением и предоставлением муниципальных услуг, он лишь раскрывает основную номенклатуру муниципальных услуг через перечень вопросов местного значения, содержащийся в статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ.

Правовой статус муниципальных учреждений закреплен в ст. 120 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), которая определяет, что они могут быть созданы муниципальным образованием. Муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.

Понятие автономного учреждения содержится в статье 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», где сказано, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Понятие бюджетного учреждения содержится в статье 9.2. Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», где сказано, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий, соответственно, органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Понятие казенного учреждения мы находим в ст. 6 БК РФ – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Таким образом, все нормативные акты указывают учреждения в качестве субъектов оказания муниципальных услуг.

Обращаясь к Федеральному Закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ, мы видим, что в ч. 3 ст. 1 сказано, что услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг. Таким образом, Федеральный Закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ, во-первых, включает данные услуги в реестр муниципальных услуг, тем самым ставит, на наш взгляд, знак равенства между услугами и муниципальными услугами, а во-вторых, раскрывает их содержание через понятие муниципального задания (заказа), содержащегося в ст. 6 БК РФ. В статье 6 БК РФ сказано, что государственное (муниципальное) задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Из вышеуказанных норм права можно сделать однозначный вывод о том, что ни о каких других услугах, помимо муниципальных, в Федеральном Законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ речь не идет, и что муниципальные учреждения оказывают муниципальные услуги наряду с органами местного самоуправления.