Проблемы формирования и использования средств муниципальных бюджетов (на примере города Ставрополя)

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают  положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании  в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации [23;28].

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных  бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.

Решение о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимает представительный орган местного самоуправления в  порядке, установленном уставом  муниципального образования.

В случае если местный бюджет не утвержден  до 1 января планируемого финансового  года, расходование финансовых средств  муниципального образования до утверждения  местного бюджета производится по соответствующим  статьям местного бюджета истекшего  финансового года ежемесячно в размере  одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Контроль за исполнением местных  бюджетов осуществляется представительными  органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления публикуют  сведения об исполнении местного бюджета  за истекший финансовый год. Кроме того, муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в  Государственный комитет Российской Федерации по статистике.

1.4 Современное  состояние системы финансово-бюджетных  процессов муниципальных образований

В настоящее время система местных  финансов продолжает оставаться неустойчивой, т. к. закрепленные доходные источники  местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего, формальный характер приобрела и организация  бюджетов «низовых» муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них.

Таким образом, зависимость местных  бюджетов от внешних источников финансирования возрастает, хотя эта ситуация существенно  дифференцируется по различным видам  муниципалитетов (таблица 2).

Таблица 2 - Степень дотационности  местных бюджетов в 2006 году, %

Степень дотационности	Доля муниципальных образований  по степени дотационности
	Муниципальные районы	Городские округа	Городские поселения	Сельские поселения
До 5	10,6	21,6	12,0	13,1
От 5 до 10	4,1	12,7	10,0	4,8
От 10 до 20	13,9	25,9	13,7	5,0
От 20 до 50	43,4	31,1	36,0	20,2
От 50 до 100	27,9	8,7	28,3	56,9

Данные таблицы 2 показывают, что  городские округа - наиболее финансово  обеспеченные муниципальные образования. 21,6% городских округов относятся  к категории, где доля дотаций  в доходах бюджетов (включая доходы, переданные по дифференцированным нормативам взамен дотаций) находится в пределах до 5%. Напротив, более половины сельских поселений (56,9%) относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также  налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем  объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100%.

Одна из наиболее существенных причин неустойчивости территориальных, прежде всего «низовых», местных (муниципальных) бюджетов - сохранение высокого уровня концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения [32;50]. Это порождает зависимость  нижестоящих бюджетов бюджетной  системы страны от избранной модели бюджетно-перераспределительных отношений (табл. 3).

Таблица 3 - Диспропорции долей доходов  и расходов при их первичном распределении  в бюджетной системе РФ (без  учета трансфертов, переданных другим бюджетам; %)

Виды бюджетов	2000 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.
Федеральный	Доходы	54,0	59,9*	65,0*	64,8*
	Расходы	47,1	43,9	43,7	43,4
	Разница (п.п.)	6,9	16,0	21,3	21,4
Консолидированные бюджеты  субъектов РФ	Доходы	46,0	40,1	35,0	35,2
	Расходы	52,0	56,1	56,4	56,6
	Разница (п.п.)	-6,9	-16,0	-21,3	-21,4
В том числе: Региональные	Доходы	29,5	27,9	27,6	28,0
	Расходы	28,5	30,7	33,6	34,3
	Разница (п.п.)	1,0	-2,8	-6,0	-6,3
Местные	Доходы	16,5	12,2	7,4	7,2
	Расходы	24,4	25,4	22,7	22,3
	Разница (п.п.)	-7,9	-13,2	-15,3	-15,1

Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов  осуществлять свои функции зависит  от передачи им налоговых долей и/или  дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы. Так, в структуре  доходов местных бюджетов (по данным за 2006 год) налоговые доходы практически  равнозначны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в  этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации  дополнительные нормативы налоговых  отчислений [30;145-147].

Наиболее ущербным в экономической  базе муниципального управления является то, что в доходной базе бюджетов органов местного самоуправления ничтожно мала доля местных налогов, которые  в рамках муниципального управления должны выполнять не только чисто  фискальную, но и регулирующую и  стимулирующую функции.

Впрочем, как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных  образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Но в  нынешних российских условиях действующее  правовое регулирование и практика бюджетного процесса на местном уровне практически не имеют названной выше привязки и тем самым дистанцируются от задач стимулирования активности органов местного самоуправления по экономическому развитию территорий и на этой базе - по укреплению их доходного, прежде всего налогового, потенциала.

Итак, формирование тысяч новых  «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а  также с формально зафиксированным  кругом «собственных» расходных  и доходных полномочий не способно создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не «работает» на расширение объема и повышение  качества муниципальных услуг населению.

Более того, из-за неурегулированности  многих вопросов экономико-правового  характера ситуация на местах изменяется в противоположном направлении.

Значительное увеличение с 1 января 2006 года общего количества муниципальных  образований породило дифференциацию налогового потенциала местных бюджетов. Это привело не только к трудностям методического характера при  разработке и практической реализации «справедливых» формул распределения  финансовой помощи этим бюджетам. Потребовалось  выделить значительные дополнительные средства для выравнивания бюджетной  обеспеченности муниципалитетов.

Сегодня наиболее остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово-экономической  самостоятельности муниципальных  образований, формирования муниципальной  собственности на землю и средств  местных бюджетов. Чтобы осуществить  этап социально-экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально  обеспечить самостоятельность и  сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной  системы страны.

Значительная доля местных бюджетов приходится на помощь нуждающимся и  малообеспеченным слоям населения. Эта помощь оказывается в виде выплаты определенной денежной суммы, либо через финансирование бесплатных услуг социальной сферы. В целом  роль местных бюджетов в настоящее  время существенно возрастает.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они  выполняют следующие функции:

- формирование денежных фондов, являющихся финансо-вым обеспечением  деятельности местных органов  власти;

- распределение и использование  этих фондов между от-раслями  народного хозяйства;

- контроль финансово-хозяйственной  деятельности предприятий, организаций  и учреждений, подведомственных  этим органам власти.

Финансовой базой местных органов  власти являются их бюджеты.

Местный бюджет (англ. regional budget) - в  бюджетном законодательстве РФ форма  образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения  задач и функций, отнесенных к  предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 БК РФ). Местный бюджет называют также бюджетом муниципального образования. Местные бюджеты относятся к  третьему уровню бюджетной системы  РФ.

Местный бюджет состоит из доходной и расходной частей.

К собственным доходам местных  бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных  налогов и доли налогов субъектов  Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

В качестве составной части местных  бюджетов могут быть предусмотрены  сметы доходов и расходов отдельных  населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Порядок исполнения расходной части  местного бюджета устанавливается  уставом муниципального образования  или иным правовым актом органа местного самоуправления.

При этом, в настоящее время в  РФ система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, т. к. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных  полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего, формальный характер приобрела  и организация бюджетов «низовых»  муниципалитетов, что обусловлено  высокой дотационностью большинства  из них.

2. Проблемы формирования и использования средств муниципальных бюджетов (на примере города Ставрополя)

2.1 Общая характеристика  бюджета города Ставрополя

Финансовая система территории подразделяется на три взаимосвязанные  подсистемы, обеспечивающие формирование и использование финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов, населения, государства и органов местного самоуправления. Финансовые ресурсы, формирующиеся  для перераспределения на территории муниципального образования, также  можно разделить на составляющие.

Для решения задач местного самоуправления могут использоваться только средства, находящиеся в распоряжении местных  органов власти - средства местного бюджета и целевых внебюджетных фондов, а также средства предприятий, организаций и населения.

Доходы бюджета города Ставрополя формируются за счет:

- федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными  налоговыми режимами - в соответствии  с нормативами, установленными  Бюджетным кодексом Российской  Федерации;

- федерального и региональных  налогов, налога, предусмотренного  специальным налоговым режимом,  подлежащих зачислению в соответствии  с Бюджетным кодексом Российской  Федерации в бюджет Ставропольского  края - в соответствии с нормативами,  установленными Законом Ставропольского  края «Об установлении единых  и дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в бюджеты  муниципальных районов (городских  округов) Ставропольского края  от федеральных и региональных  налогов, налога, предусмотренного  специальным налоговым режимом,  подлежащих зачислению в соответствии  с Бюджетным кодексом Российской  Федерации в бюджет Ставропольского  края»;

- местных налогов - в соответствии  с законодательством Российской  Федерации и нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления, а также поступлений в части  погашения задолженности по отмененным  местным налогам и сборам;