Чрезвычайное положение: условия введения, процедуры реализации и исторический экскурс на примере территории современной России

Следует отметить, что в советском государстве вплоть до конца 80-х годов прошлого века не было юридически закрепленного в законодательстве понятия "чрезвычайное положение", так как господствовала идеологическая установка, что чрезвычайных ситуаций, особенно связанных с социальными конфликтами, быть не могло, как не могло быть и самих конфликтов. Но развитие общественно-политических процессов в странах так называемого социалистического лагеря, приведшее к крушению тоталитарных режимов, по словам В.В. Лозбинева, "способствовало тому, что в ряде стран общественная ситуация стала выходить из-под контроля властей. Это, в свою очередь, привело к необходимости применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах, а также в ряде регионов Советского Союза, где начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения".

1 декабря 1988 г. Верховным  Советом СССР был принят Закон  СССР "Об изменениях и дополнениях  Конституции (Основного Закона) СССР"2, в соответствии с которым, наряду  с военным положением, была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения"3. С 1988 г. и вплоть до распада СССР правовой режим чрезвычайного положения вводился союзными и республиканскими органами власти не менее 25 раз.

Обратившись к практике введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (РСФСР), следует отметить, что чрезвычайное положение в Российской Федерации вводилось в ноябре 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, действовало в 1992-1995 гг. на территориях Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в городе Москве и регулировался Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", принятом 17 мая 1991 г. Этот Закон за десять лет своего существования не только морально устарел, а после принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации во многом не соответствовал ее положениям, но и при практическом применении показал недостаточную эффективность. Из-за сложной общественно-политической обстановки в стране новый, ныне действующий, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" был принят только в 2001 г. Именно в этом нормативном акте законодатель прочно закрепил основные параметры правового регулирования режима чрезвычайного положения.

8 ноября 1991 г. Б.Н.Ельцин подписал Указ о введении в Чечено-Ингушетии чрезвычайного положения, однако практические меры по его реализации провалились — приземлившиеся на аэродроме в Ханкале два самолета со спецназом были блокированы сторонниками чеченской независимости. 10 ноября 1991 г. исполком ОКЧН призвал порвать отношения с Россией и превратить Москву в «зону бедствия». 11 ноября 1991 г. сессия Верховного Совета РСФСР отказалась утвердить Указ о введении чрезвычайного положения. Лидеры чеченской оппозиции заявили о своей поддержке президента Дудаева как защитника суверенитета Чечни. Временный высший совет прекратил свое существование.

На территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики с 2 ноября по 2 декабря 1992 года был введен режим чрезвычайного положения. (Указ Президента РФ от 02.11.1992 N 1327).

С 31 марта по 31 мая 1993 года на территориях части Прогородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики был введен режим чрезвычайного положения. (Указ от 27 марта 1993 г. N 407).

С 3 октября по 4 октября 1993 г. Борис Ельцин вводит чрезвычайное положение в Москве, в связи с беспорядками оппозиции. (Указ № 1575 от 03.10.1993г.).

С 3 декабря 1994 года по 31 января 1995 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики  был введен режим чрезвычайного положения. (Указ № 2145 от 2 декабря 1994г.)

В августе 1999 года незаконные вооруженные формирования проникли с территории Чечни на территорию Дагестана. В Чечне в соответствии с указом возглавлявшего в то время республику А. Масхадова 16 августа с ноля часов было введено чрезвычайное положение. В тексте распространенного в Грозном указа введение чрезвычайного положения на территории республики объяснялось событиями в граничащих с Чечней районах Дагестана. На территории Чеченской республики устанавливался особый режим выезда и въезда. Министерству внутренних дел Чечни и министерству госбезопасности было поручено усилить охрану общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения. На период действия чрезвычайного положения запрещались несанкционированные собрания, митинги, демонстрации, другие массовые мероприятия. Дорожно-транспортной полиции было поручено установить досмотр транспортных средств и ограничить их движение без специального разрешения в районы возможных боевых действий. Гражданам запрещалось после 22 часов и до 6 утра находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность. Кроме того, было приостановлено действие закона "О печати и средствах массовой информации в Чеченской республике". Министерству юстиции Чечни предписывалось отозвать лицензии на право вещания всех телекомпаний, за исключением государственной телекомпании. Нарушители общественного порядка, не являющиеся жителями Чечни, должны были быть выдворены за ее пределы за свой счет. Указ был направлен в парламент Чечни для утверждения.

Между тем, в Москве подобные инициативы были восприняты крайне негативно. И.о. министра юстиции РФ П. Крашенинников заявил, что решение президента Чечни А. Масхадова о введении чрезвычайного положения в республике противоречит Конституции РФ. "Субъекты Федерации и их руководители не вправе объявлять на своей территории чрезвычайное положение", - отметил глава Минюста РФ. Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" тогда не существовало (он был принят только весной 2001 года), однако Конституция Российской Федерации однозначно относила (и относит сейчас) объявление чрезвычайного положения к ведению федеральных властей.

Октябрь 2002 года вошел в историю трагическими событиями в Москве. Факт захвата заложников заставил Совет Федерации собраться на экстренное заседание. Председатель верхней палаты парламента С. Миронов запретил сенаторам в ближайшие дни покидать пределы столицы, мотивируя это тем, что, возможно, членам Совета Федерации придется собраться не единожды. Возникли предположения, что причиной может быть необходимость введения чрезвычайного положения в столице, что по Конституции как раз и относится к компетенции Совета Федерации. В итоге спикером верхней палаты парламента С. Мироновым было заявлено, что введение чрезвычайного положения в Москве в связи с захватом заложников не планируется. "Принятие такого решения - прерогатива президента РФ, утверждение указа президента об этом - прерогатива Совета Федерации. В случае получения такого обращения главы государства, естественно, мы рассмотрим его", - подчеркнул С. Миронов. По его словам, "такое серьезное решение принимается на основании всего объема информации. Те, кто сейчас занимается вопросами освобождения заложников, прежде всего штаб, обладают всей полнотой информации и оперативно предоставляют ее президенту. А глава государства, обладая всей полнотой информации, может издать соответствующий указ".

В декабре 2002 года Государственная Дума предложила президенту России В. Путину ввести в Чечне режим чрезвычайного положения. Это предложение содержалось в заявлении, единогласно принятом Госдумой на заседании 18 декабря. По мнению депутатов, чрезвычайное положение будет только способствовать правовой защите мирного населения, а также усилит контроль над российскими военными.

Следует отметить, что в сентябре 2001 года нижняя палата российского парламента отклонила проект обращения к президенту с рекомендацией ввести режим чрезвычайного положения в Чечне. За принятие этого документа при необходимом минимуме в 226 голосов проголосовали 68 депутатов, против - 175. Тогда проект обращения к В. Путину был подготовлен и внесен на рассмотрение парламентариев депутатами фракции СПС в связи с участившимися нападениями боевиков на крупные населенные пункты Чечни. Необходимо также добавить, что летом 2004 года, после убийства законно избранного президента Чеченской республики А. Кадырова (9 мая 2004 года) и дерзкого нападения почти трех сотен хорошо вооруженных боевиков на города Ингушетии, в Москве вновь заговорили о пересмотре политики российского руководства на Северном Кавказе и необходимости введения на этой территории режима чрезвычайного положения.

1 сентября 2004 года группа  хорошо вооруженных террористов, экипированных автоматами, гранатометами, взрывчаткой, системами видеонаблюдения  и т.п., захватила школу в городе  Беслан Республики Северная Осетия. В заложниках оказалось более тысячи человек. Все мировое сообщество с тревогой следило за развитием событий в маленьком северокавказском городке. Бандиты не давали даже воды детям, попавшим в плен, и практически не вступали в переговоры с представителями власти. На третий день произошла кровавая развязка, инициированная самими боевиками, которые в итоге были уничтожены, кроме одного, оказавшегося в руках правоохранительных органов. Погибло более трехсот заложников, половина из них - дети. В больницы с ранениями различной степени тяжести попало более семисот человек… Эта жестокая и варварская по своему характеру акция шокировала все человечество. Президент страны выступил с инициативой реформирования системы исполнительной власти. Вновь зазвучали радикальные идеи относительно статуса Чеченской республики как субъекта Российской Федерации. К примеру, завотделом народов Кавказа Института этнологии и антропологии РАН С. Арутюнов - автор идеи разделения Чечни на горную и равнинную. По его мнению, северная равнинная часть с городом Грозным должна остаться в составе России, а южную часть, которая является рассадником терроризма, надо фактически отделить, отрезать и взять под особый контроль.

Таким образом, как уже отмечалось выше, в России к обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, могущим повлиять на решение об объявлении чрезвычайного положения, в большинстве случаев в последние годы относится деятельность незаконных вооруженных формирований, действующих в Чечне и совершающих либо пытающихся совершать террористические акты как на территории этой северокавказской республики, так и на территории других субъектов Российской Федерации.

Заключение

Законодательство о ЧП призвано помочь исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации, любой ценой добиваться защиты конституционного строя. ЧП позволяет государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации ЧП одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые - поскольку он дает возможность действовать обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры, а вторые - поскольку режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности.

Режим чрезвычайного положения, как и иные механизмы конституционной ответственности и федерального вмешательства, надлежит расценивать не как инструменты, посредством которых происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина, их ограничение, а как неотъемлемую часть правового арсенала, призванного обеспечить неукоснительное осуществление государственных интересов, гарантировать соблюдение прав граждан страны.

Таким образом, действия органов власти вводятся в законодательно определенные рамки, снижается вероятность применения исключительных мер вне и вопреки правовым регуляторам.

Режим чрезвычайного положения выступает как обязательный элемент охраны интересов государства, прав и свобод граждан от неправомерных действий политических сил, преследующих антигосударственные цели.

 

Список используемых источников

1.Koнcтитyция PФ. - M., 1993.// Официальная  редакция.

2.Фeдepaльный кoнcтитyциoнный  зaкoн «O чpeзвычaйнoм пoлoжeнии» oт 30 мaя 2001 г. // CЗ PФ. - 2001. - N° 23.-Cт.2277.

3.Фeдepaльный зaкoн «O пoлитичecкиx пapтияx» oт 11 июля 2001 г. // CЗ PФ. - 2001. - N° 29. - Cт. 2950.

4.Фeдepaльный зaкoн «Oб oбщecтвeнныx oбъeдинeнияx» oт 19 мaя 1995 г. // CЗ PФ. - 1995. - № 21. - 1930.

5.Бaглaй M.B. Koнcтитyциoннoe пpaвo Poccийcкoй Фeдepaции. - M., 2001.

6.Koзлoвa E.И., Kyтaфин O.E. Koнcтитyциoннoe пpaвo Poccии. - M., 2002. 3. Безопасность личности (граждан России) и социально-политическая ситуация в стране // Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 2. М., 1998.

7.Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управлениями кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. N 10.

8.Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001.

9.Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов // Современное право, 2003, 10.

10.Гражданское право: Учеб. Часть первая / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 1997.

11. Ведомости СССР. 1988. №49. Ст.727.

12. Ведомости СССР. 1990. №15. Ст.250.

13. Ведомости РСФСР. 1991. №22. Ст.773.

14. См.: GAZETA.RU. 16.08.1999.

15. См.: http://www.rbc.ru. 25.10.2002.

16. См.: Широков Б. Худой мир. Изменится ли что-нибудь после трагедии Беслана? // Уфимский меридиан. - ИД "Провинция". - 2004. - 15-22 сент.

17. Информационно-паровой  портал «Гарант» http://base.garant.ru/12123122/

18. Проблемы совершенствования  и применения законодательства  о борьбе с преступностью. Материалы  Всероссийской научно-практической  конференции, посвященной 95-летию Башкирского государственного университета. Часть I. - Уфа: РИО БашГУ, 2004