Надзор и контроль в сфере пожарной безопасности

 

                 

 

 

РЕФЕРАТ

 

на тему: НАДЗОР И КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

 по дисциплине: «Надзор и  контроль в сфере безопасности»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Одной из важных составляющих обеспечения национальной безопасности современной России является пожарная безопасность, под которой понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

В настоящее время можно констатировать, что пожары в России оказывают существенное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Так, по данным Управления Государственного пожарного надзора МЧС России за пять месяцев 2005 года в городах России зарегистрировано 64114 пожаров, погибли 4937 человек, получили травмы - 4011 человек, прямой материальный ущерб причинен в размере 1297,0 миллионов рублей11. Количество пожаров на 1 млн. населения в 1999 году составило - 1200, в 2000 году - 1500, в 2001 году - 1800, в 2002 году - 2100, в 2003 году - 240022. По данным Международного технического комитета по предупреждению и тушению пожаров каждый четвертый погибший при пожаре в мире -россиянин. Относительные показатели числа погибших и доля материальных потерь от пожаров в Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, примерно, в три раза превышают показатели, которые регистрировались в СССР в 1985 году.

Выше приведенные статистические данные показывают устойчивую тенденцию роста напряженности оперативной обстановки с пожарами. Это обстоятельство выдвигает в повестку дня задачи их предупреждения и дальнейшего укрепления законности в данной сфере. Представляется, что наиболее перспективный путь решения указанных задач состоит в дальнейшем развитии и совершенствовании такого вида государственно-управленческой деятельности как государственный пожарный надзор. Данный вывод обусловлен важностью функций, выполняемых системой органов государственного пожарного надзора.

По данным МЧС России, ежегодно при осуществлении государственного пожарного надзора проводится более 4 миллионов проверок по различным его направлениям; предлагается к исполнению до 12 миллионов противопожарных мероприятий; приостанавливается полностью или частично эксплуатация 450 тысяч объектов, находящихся в пожароугрожаемом состоянии; рассматривается до 600 тысяч административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности; общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 миллионов рублей. Кроме того, по материалам проверок возбуждается до 2,5 тысяч уголовных дел. В результате этой работы ежегодно предотвращается до 900 тысяч пожаров с возможными суммарными материальными потерями в размере 75-85 млрд.рублей.

Вместе с тем, подразделения МЧС России, осуществляющие государственный пожарный надзор, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на складывающуюся обстановку с пожарами, не в полной мере реализует имеющиеся надзорные полномочия. Продуктивность деятельности органов государственного пожарного надзора заметно снизилась в последнее десятилетие. По мнению автора, связано это, прежде всего, с тем, что указанные органы не смогли в полной мере адаптироваться к произошедшим в нашей стране социально—экономическим преобразованиям. В результате появления различных форм собственности, количество и видовой состав поднадзорных объектов изменились настолько, что органы государственного пожарного надзора перестали справляться с возложенными на них функциями. Потребовалось серьезное реформирование деятельности по осуществлению государственного пожарного надзора.

В целях решения указанных проблем и повышения эффективности деятельности по предупреждению и сокращению количества пожаров в 2002 году Государственная противопожарная служба была переведена из системы МВД России в ведение МЧС России. Однако, как показала история, проведенное реформирование не существенно повлияли на обстановку с пожарами в стране.

Представляется, что количественные показатели эффективности деятельности органов государственного пожарного надзора невозможно улучшить лишь путем организационных преобразований. Помимо этого, необходимы качественные изменения самой надзорной деятельности. Новые социально-экономические условия требуют значительной корректировки форм и методов осуществления государственного пожарного надзора, который в настоящее время не должен создавать избыточных барьеров при развитии предпринимательства, предоставляя собственникам право рисковать своим имуществом. Однако, при этом, нельзя игнорировать необходимость соблюдения цивилизованных мер противопожарной защиты.

Такие нововведения не возможны без внесения изменений в административно-правовое регулирование организации государственного пожарного надзора. Следовательно, исследование организационно-правовых аспектов государственного надзора в сфере пожарной безопасности приобретает существенное значение. Обозначение и разработка новых форм его осуществления, решение правовых и организационных проблем в данной сфере позволит более эффективно функционировать системе органов государственного пожарного надзора, придаст большую защищенность законным правам и интересам граждан и юридических лиц, и как следствие, повысит уровень пожарной безопасности в Российской Федерации.

1. Государственный пожарный  надзор - это вид государственно-управленческой  деятельности уполномоченных должностных  лиц ГПС МЧС России, направленный  на обеспечение пожарной безопасности  и включающий:

• проверку органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления на предмет организации деятельности по обеспечению пожарной безопасности;

• наблюдение и проверку соблюдения требований пожарной безопасности организациями, предпринимателями, должностными и физическими лицами;

• принятие решений по результатам проверки и издание индивидуально-правовых актов;

• лицензирование соответствующих видов деятельности;

• деятельность по выдаче разрешений на совершение конкретных действий в подведомственной сфере.

2. Законодательство, регулирующее  осуществление государственного  пожарного надзора, является внутренне  противоречивым. В соответствии  с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», объектом надзора служат только  продукция и связанные с нею  процессы3. В связи с этим, нормы Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также положения некоторых ведомственных нормативно-правовых актов МЧС, устанавливающие в качестве объектов надзора работы и услуги4, следует привести в соответствие с законом «О техническом регулировании». Работы и услуги должны быть исключены из числа объектов государственного пожарного надзора.

3. Существенное влияние  на эффективность государственного  пожарного надзора оказывает  состояние нормативной базы в  сфере пожарной безопасности. В  настоящее время требования пожарной  безопасности рассредоточены в  многочисленных нормативно-технических  актах. Многие из них не учитывают  современную концепцию «допустимого  риска»5, которая, применительно к пожарной безопасности, означает установление минимально необходимых требований к поднадзорным объектам и предоставление собственникам возможности рисковать своим имуществом при безусловном обеспечении безопасности людей, а также имущества третьих лиц.

Поэтому важной задачей органов государственного пожарного надзора является участие в работе по созданию технических регламентов, что позволит: упорядочить и систематизировать существующие нормативные документы в сфере пожарной безопасности; изменить те из них, которые не соответствуют требованиям новой концепции; ограничить излишнее государственное вмешательство в реализацию собственниками своих прав.

4. В области осуществления  государственного пожарного надзора  существует ряд проблем, организационно-правового  характера. Система и структура  органов исполнительной власти, осуществляющих государственный  пожарный надзор, не соответствует  концепции Указа Президента РФ  от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и  структуре федеральных органов  исполнительной власти». Наделение  надзорными полномочиями в сфере  пожарной безопасности структурных  подразделений МЧС и лишение  ГПС статуса самостоятельного  оперативного подразделения, значительно  усложнили организационную структуру  обоих ведомств и привели к  дублированию контрольных и надзорных  полномочий МЧС и ГПС. Необходимо  законодательное разграничение  полномочий МЧС и ГПС с наделением  ГПС статусом самостоятельной  оперативной службы с полномочиями  органа федерального надзора в сфере пожарной безопасности МЧС, в этом случае, являлось бы федеральным органом власти, уполномоченным осуществлять государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности.

5. Представляется целесообразным  введение обязательного страхования  гражданской ответственности собственников  и нанимателей жилых помещений  на случай пожара. При этом  органы государственного пожарного  надзора должны быть наделены  полномочиями по разработке обязательных  для страховщиков руководящих  документов по экспертной оценке противопожарного состояния, методике оценки риска, разработке рекомендаций по противопожарной защите страхуемых объектов; а также надзорными полномочиями по отношению к страховым компаниям.

6. Формы и методы осуществления  государственного пожарного надзора  должны соответствовать современным  социально-экономическим условиям, и сочетать интересы собственников  имущества и государства. В этой  связи государственный пожарный  надзор за объектами предпринимательской  деятельности может осуществляться  посредством декларирования объектов надзора, на которых выполнены необходимые противопожарные мероприятия, а также через систему организаций, занимающихся аудитом в сфере пожарной безопасности. В этих случаях государственный пожарный надзор будет осуществляться в порядке выборочных проверок достоверности представленных деклараций и аудиторских заключений, а также надзора за деятельностью аудиторских организаций.

Государственный пожарный надзор как вид государственно-управленческой деятельности

Государственное управление включает в себя две важные составляющие части: организационную и контрольно-надзорную. И та, и другая реализуются в виде конкретных организационных и контрольно-надзорных функций, которые распределяются между соответствующими органами государства и образуют организационную (управленческую) и контрольно-надзорную деятельность. Эти виды деятельности тесно взаимосвязаны. Организационная - является главной, потому как именно она обеспечивает решение стоящих перед государством задач. Однако, контрольно-надзорная деятельность является необходимым условием осуществления эффективной управленческой деятельности.

В связи с этим, данная работа посвящена контрольно-надзорной составляющей государственно-управленческой деятельности, а именно государственному надзору, который будет исследован на примере государственного пожарного надзора.

Рассмотрение указанного вида государственно-управленческой деятельности необходимо начать с его определения и выявления характерных свойств. Однако, прежде следует уяснить сущность категории «надзор», а также соотношение понятий «надзор» и «контроль», поскольку в юридической литературе и действующем законодательстве они не редко отождествляются.

Однако, представляется, что контроль и надзор отличаются друг от друга своими специфическими особенностями.

Государственный контроль есть форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов6.

В юридической литературе высказывались различные точки зрения на понятие надзора.

Ф.С.Разаренов предлагал такое определение: «надзор - самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в советском государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности»7.

В.П.Беляев дает следующее определение понятию «надзор»: «это автономная правовая форма государственной деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписанием закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях введения в режим законности деятельности государственных органов и должностных лиц»8.

По мнению А.А.Кармолицкого, надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных органов государства (государственных инспекций), осуществляемую независимо от ведомственных границ, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами9.

Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеев по отношению к административному надзору используют формулировку «государственный (административный) надзор, полагая, что в данном случае термины «государственный» и «административный» в основном идентичны. «Однако, - пишут они, - в юридической литературе укрепился термин «административный надзор», хотя по своему характеру и государственный надзор, и административный надзор представляют собой одно и то же - разновидность государственного контроля». Авторы определяют государственный (административный) надзор как «значительный институт государственного контроля, являющий собой совокупность специализированных органов, осуществляющих независимо от ведомственной подчиненности существенный объем контрольно-надзорных функций и полномочий»10.