Территориальное общественное самоуправление: технологии развития и деятельности

Территориальное общественное самоуправление: технологии развития и деятельности

И.В. Мерсиянова¹

Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики

Территориальное общественное самоуправление как повседневная практика

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) представляет собой социальную практику самостоятельного и под свою ответственность осуществления населением собственных инициатив по вопросам местного значения. В ее основе лежат процессы самоорганизации граждан по месту жительства.

В настоящее время ТОС имеет  место почти в каждом третьем  российском муниципальном образовании. Однако этот показатель дифференцирован  по типам муниципальных образований: ТОС развивается в 49% городских округов, в 32% городских поселений, в 29% муниципальных районов и в 20% сельских поселений².

Можно полагать, что здесь территориальное общественное самоуправление имеет оформление на институциональном уровне (закреплено в специальных нормативных правовых актах, имеет организационные структуры в виде советов микрорайонов, уличных комитетов и т.д.). Однако социальные практики общественной активности по месту жительства, выраженные в проведении субботников, собраний по месту жительства, участии населения в благоустройстве, организации досуга по месту жительства, имеют место в подавляющем большинстве российских муниципальных образований.

Свое участие в субботниках, мероприятиях по благоустройству среды  проживания декларируют 18% россиян, причем по отдельным субъектам РФ этот показатель находится в интервале от 5–7% (в Тамбовской области, Краснодарском крае, Республике Мордовия, Приморском крае) до 46% в Республике Башкортостан. Почти каждому десятому россиянину приходилось участвовать в собрании жильцов дома или подъезда. Также отмечается достаточно высокая степень дифференциации регионов по этому показателю: от 0,2% в Республике Мордовия до 20% в Республике Марий Эл. Участвовали в ремонте своего подъезда силами жильцов, дежурили на лестничных клетках 7% россиян³.

На практике ТОС чаще всего образуется на территориях  микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах  избираются уполномоченные выборные лица ТОС – старшие по домам и  старшие по подъездам. Например, в  Новосибирске к середине 2008 года насчитывалось 115 советов микрорайонов, а на территории осуществления ТОС проживало 82% горожан⁴. Также в этом городе насчитывается 562 уличных комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших по дому и 10 499 старших по подъезду. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерово, Сургуте и других городах, а их основы были заложены еще в конце 1980-х годов. Однако существенным признаком дифференциации нынешних систем ТОС в муниципалитетах является статус ТОС – как юридических лиц или без этого статуса.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой форму участия  населения в местном самоуправлении. Оно предполагает самостоятельное и под свою ответственность осуществление населением собственных инициатив, когда ТОС не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, обеспечивает соответствие своей деятельности только нормам права и должно быть гарантировано от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, когда органы ТОС ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление. Поэтому органы ТОС часто опасаются администрирования, возникновения отношений подчинения местным администрациям, поскольку это противоречит самой сущности территориального общественного самоуправления.

Эта социальная практика в российских городах получила мощный толчок развития на последнем этапе, начиная с конца 1990-х годов. Однако предыдущие этапы ее институционализации имеют корни не в XX веке, а в древние времена: от крестьянской общины и объединения посадских людей до органов общественной самодеятельности советского времени и советов общественности в микрорайонах на заре перестройки. Время показало, что залог успешного развития территориального общественного самоуправления находится не только в сфере гражданской активности, готовности людей взять на себя ответственность за решение возникающих по месту жительства вопросов, но и в поддержке со стороны органов местного самоуправления.

Формы поддержки  ТОС со стороны органов местного самоуправления

Согласно данным опроса должностных  лиц органов местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление заслуживает поддержки в 67% городских округов, 53% городских поселений, 39% муниципальных районов, 37% сельских поселений⁵. Это является еще одним подтверждением более высокой востребованности этой формы участия населения в местном самоуправлении на урбанизированных территориях, где между властью и населением значительная дистанция, имеющая не только социальную, политическую, психологическую выраженность, но и конкретно физическую. Причем предел распространения ТОС в российских муниципальных образованиях еще не достигнут: в 48% муниципальных образований называют эту форму в ряду наиболее эффективных в современных условиях, хотя пока ТОС там не реализуется, а значит может быть учреждено населением (возможно, при содействии органов местного самоуправления) и начать функционировать. В городских округах доля муниципальных образований, где реализуется ТОС, может увеличиться примерно на 30% к имеющимся 49%; в муниципальных районах – на 44% (имеется 30%); в городских поселениях – на 57% (имеется 33%); в сельских поселениях – на 54% к 21% имеющихся муниципальных образований, где ТОС реализуется.

Формы поддержки ТОС со стороны органов местного самоуправления могут находиться в фарватере следующих направлений⁶:

1. Повышение эффективности взаимного сотрудничества органов местного самоуправления с органами ТОС путем:

• разработки правовой базы, регламентирующей деятельность ТОС;
• организации деятельности Совета по ТОС при главе местного самоуправления;
• создания и организации работы рабочих групп по направлениям деятельности ТОС;
• проведения совместных мероприятий органов местного самоуправления и органов ТОС;
• проведения конкурсов на получение грантов для поддержки общественно полезных проектов органов ТОС;
• обучения представителей ТОС;
• организации встреч должностных лиц органов местного самоуправления с населением и представителями ТОС, организация личного приема граждан в микрорайонах ТОС;
• проведения тематических семинаров, круглых столов, конференций для представителей ТОС.

2. Развитие активности населения в деятельности ТОС путем:

• разработки и выполнения общегородских целевых программ, обсуждения проблем развития территорий на общих собраниях (сходах), конференциях, обобщения поступивших предложений и доведения их до разработчиков программ;
• содействия участию в публичных слушаниях;
• привлечения к участию в мероприятиях по обеспечению сохранности жилищного фонда, санитарной очистке, благоустройству и озеленению территории муниципального образования;
• организации социально значимых работ;
• развития системы поддержки представителей ТОС: компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальное поощрение, награждение грамотами, благодарственными письмами и другие формы поддержки.

3. Укрепление взаимодействия между органами ТОС, НКО и малым/средним бизнесом посредством:

• оказания содействия в разработке и осуществлении совместных общественно полезных программ и инициатив;
• организации и проведения совместных мероприятий;
• обобщения и распространения положительного опыта работы органов ТОС.

4. Информационное обеспечение деятельности ТОС, осуществляемое в следующих формах:

• подготовка и издание брошюр, информационных бюллетеней, справочников по вопросам деятельности ТОС;
• выпуск информационных листков комитетов для населения;
• привлечение средств массовой информации к освещению опыта и результатов работы комитетов, практики взаимодействия комитетов с органами местного самоуправления, НКО, малым/средним бизнесом и населением.

Потенциал форм взаимодействия органов власти и ТОС не является до конца реализованным в муниципальных образованиях, поскольку большинство из этих форм получают косвенную оценку эффективности, которая превосходит меру их распространенности (см. диаграмму). Чаще всего в перечне наиболее эффективных форм фигурируют общественные советы. На втором месте (с отставанием от первой позиции почти на 20 п.п.) по частоте упоминания находится участие НКО в реализации муниципальных программ (без социального заказа) и участие НКО в совместных с органами власти рабочих группах, переговорных площадках, согласительных и конфликтных комиссиях. На третьем месте располагаются следующие формы: предоставление муниципальных грантов, предоставление НКО имущественной поддержки от органов власти, получение НКО информации и методической помощи от органов власти.

Чаще всего эффективность рассматриваемых  форм взаимодействия оценивается выше в городских округах. Так, предоставление муниципальных грантов фигурирует в ряду наиболее эффективных форм в каждом втором (50%) городском округе, в других же типах муниципальных образований – на уровне 16–24%. По всем типам муниципальных образований стабильна оценка эффективности социальных заказов (в среднем на уровне 18%), предоставление НКО имущественной поддержки от органов власти (21%), получение НКО информации от органов власти (22%).

Формы поддержки и сотрудничества: 
распространенность и эффективность (мнения должностных лиц органов местного самоуправления, %)

Приведем примеры практического применения названных форм взаимодействия. Так, для выработки совместных стратегических направлений работы и решения текущих проблем в Новосибирске действует Консультативный совет по территориальному общественному самоуправлению. Актив ТОС участвует в совещаниях у глав районных администраций и ЖЭУ, вносит свои предложения при формировании планов социально-экономического развития территорий. В Кемерово функционируют городской и районные координационные советы по территориальному общественному самоуправлению. В Омске работает Совет по территориальному общественному самоуправлению при мэре города.

Что касается совместной реализации целевых муниципальных программ, то здесь используются такие преимущества совместной работы органов власти и ТОС, как объединение ресурсов, привлечение труда добровольцев и минимизация в связи с этим затрат. Например, в Новосибирске еще одной формой взаимодействия мэрии города с органами ТОС стало их участие в городских комплексных целевых программах (муниципальная программа благоустройства внутриквартальных территорий, программы «Ветхое жилье», «Модернизация лифтового хозяйства», «Спортивный город»).

Практика предоставления органами местного самоуправления муниципальных грантов получила применение в каждом третьем городском округе, в каждом пятом муниципальном районе, в каждом десятом городском поселении и лишь в каждом восемнадцатом сельском поселении. Например, в Новосибирске первый конкурс на соискание муниципальных грантов состоялся еще в 2000 году, на нем было представлено 59 проектов. В 2007 году новосибирскими органами ТОС подготовлено 58 заявок на соискание муниципальных грантов, из них 22 проекта стали победителями. Также было подготовлено 87 заявок на соискание областных, отраслевых, районных грантов, из них получили финансирование 25 проектов.

Обратимся к основным итогам реализации социально значимых проектов новосибирских органов ТОС. Совет микрорайона «Русь» отреставрировал эстрадную площадку, установил скамейки для зрителей и места отдыха для лиц преклонного возраста, для дошкольников оборудовал участок с грибком и песочницей, во дворе дома по Ипподромской улице соорудил малый спортивный комплекс, состоящий из площадок для баскетбола, волейбола, минифутбола, бадминтона и гандбола. Комитет ТОС микрорайона «Центральный» возвел спортивно-игровую площадку во дворе дома по ул. Крылова. Совет микрорайона «Фрунзенский» организовал строительство универсальной спортивной площадки с ограждением. Совет ТОС микрорайона «Правые Чемы» благоустроил придомовую территорию с созданием зоны отдыха (цветники, скамейки, детская площадка во дворе дома по Шлюзовой улице). Совет ТОС микрорайона «Ельцовский» соорудил модули для детской площадки, организовал разбивку клумб, газонов, а также аллеи памяти воинов-афганцев по ул. Дуси Ковальчук. Совет ТОС микрорайона «Мало-Кривощеково» построил водовод по Пионерской улице. Совет ТОС микрорайона «Бронный» воссоздал музей им. В.И. Полосухина на базе школы, организовал наведение санитарного порядка улиц микрорайона, благоустройство территории дворов участников Великой Отечественной войны, воинов-интернационалистов. Совет ТОС 7-го микрорайона Октябрьского района организовал летний труд и отдых детей из социально незащищенных слоев населения микрорайона.