Аграрная реформа в Кыргызстане

Аграрная реформа в  Кыргызстане 

Сельское хозяйство в  большинстве стран СНГ остается отраслью, наименее

затронутой экономическими реформами. Этот регион давно и прочно вошел в

мировую зону сельскохозяйственной депрессии. Устранение государственного

регулирования и значительное уменьшение поддержки аграрного  сектора в со-

четании с сохранением существенных пороков, свойственных советскому сель-

скому хозяйству, резко обострили продовольственную ситуацию. Снижается

плодородие почв, выходят  из строя и не восполняются основные фонды, растут

долги и неплатежи. Не избежал  этих негативных явлений и Кыргызстан.

Между тем аграрные преобразования способны придать мощный импульс 

развитию всей экономике, переживающей переходный период. Достаточно

вспомнить, что экономическое  возрождение Южной Кореи и  Японии, Китая и 

наиболее развитых в хозяйственном  отношении стран Латинской Америки  на-

чалось благодаря одному из условий – решению в той или иной форме земельно-

го вопроса.

Этапы аграрных преобразований

В 2001 г. исполняется 10 лет  с начала реформирования сельского  хозяйства 

Кыргызской Республики. Ее опыт подтвердил, что нет общих  законов переходного 

периода, и каждая из постсоциалистических стран демонстрирует своеобразный ха-

рактер и последовательность экономических преобразования, хотя по ряду направле-

ний имеются определенные сходства, вытекающие из общего социалистического

прошлого.

Аграрные преобразования имели для Кыргызстана особое значение. Во-первых,

исходя из аграрно-индустриального  профиля его экономики. На селе проживает  более 

60% населения страны, а  в сельском хозяйстве (по данным  на 1999 г.) производится 

46,2% ВВП (в промышленности  – 11,1%). Во-вторых, в советский  период эта отрасль 

была хронически убыточной. Так, в 1989 г. из 718 млн. рублей, которые  Кыргызстан

получал для сбалансирования  республиканского бюджета из централизованного со-

юзного фонда, 43% направлялось на выплату дотаций сельским производителям. По-

сле распада СССР поддержание такого уровня государственного субсидирования ока-

зался непосильным для республики, что ускорило структурную реорганизацию сель-

ского хозяйства и процесс разгосударствления на селе. В-третьих, своеобразие на-

чавшихся в 1991 г. реформ аграрной сферы республики во многом определялось ог-

раниченностью пригодных для обработки земельных ресурсов. Кыргызстан – страна

гор, где показатель наличия  обрабатываемых земель на душу населения  относительно

невысок – 0,3 га (для сравнения  в России он составляет 0,9 га, в Австралии  – 2,7 га).

Здесь остро стоит проблема ирригации. Наибольший дефицит орошаемых  земель

ощущается в Джалал-Абадской, Баткенской и Ошской области, на которые приходит-

ся более половины сельского населения и только четвертая часть орошаемых площа-

дей. Учитывая полуаридный характер основной части территории страны, становится

очевидным, насколько велика здесь зона рискованного земледелия.

Аграрные преобразования происходили по двум главным направлениям: реше-

ние земельного вопроса и реформирование социально-экономических форм органи-

зации производства. С определенной долей условности этот процесс можно разделить

на два этапа: начальный  период (1991-1993 годы) и современный, протекавший  с 1994

г. до настоящего времени.

В основе аграрной реформы  лежало преобразование отношений земельной  соб-

ственности. Начало созданию новой правовой базы в этой области положил Закон о

крестьянских хозяйствах от 15 февраля 1991 г. Главной его целью было преодоление

отчуждения крестьян от земли, их возвращение на землю в качестве хозяина. Суть

изменения земельно-правового  строя состояла в разделе земли, находящейся в поль-

зовании колхозов и совхозов, на земельные доли и передаче их части на конкурсной

основе в долгосрочную аренду тем крестьянам, которые решили организовать инди-

видуальные хозяйства. Члены коллективных хозяйств получили право выйти из кол-

хоза или совхоза, получив свою земельную долю и имущественный пай. Кроме того,

в соответствии с принятым в том же году Законом о земельной  реформе, в каждом

районе создавался Специальный земельный фонд (СЗФ), куда были включены все не-

используемые или в  недостаточной степени используемые сельскохозяйственные

площади. Земли из СЗФ выделялись тем индивидуальным и кооперативным  хозяйст-

вам, фермерским ассоциациям, которые создавались лицами, не являвшимися  члена-

ми колхозов и совхозов

Президентскими декретами 1991 и 1992 годов была начата реструктуризация

убыточных колхозов и совхозов. На Госкомимущество Кыргызстана  возложена обя-

занность определения их экономической состоятельности и последующей приватиза-

ции нерентабельных хозяйств, на базе которых создавались акционерные общества,

сельские кооперативы  и фермерские ассоциации. В дополнение к СЗФ был создан

Национальный земельный  фонд (в 1995 г. он преобразован в Фонд перераспределения 

земли – ФПЗ - под эгидой Министерства сельского хозяйства  и водных ресурсов), ку-

да вошли 50% лучших, орошаемых  площадей, сдаваемых в аренду на конкурсной ос-

нове.

Первый этап реформ характеризовался стремительным ростом числа крестьян-

ских (фермерских) хозяйств, пользовавшихся сильной государственной поддержкой.

К концу 1991 г. было создано  около 4,6 тыс. хозяйств, получивших 5% всех сельхозу-

годий. К началу 1994 г. насчитывалось уже свыше 18 тыс. фермерских хозяйств, рас-

поряжавшихся 3,3 млн. га земли, половина из которой составляла пашня. Государство

обеспечивало их льготными  кредитами, на два года освобождало  от уплаты всех на-

логов, снабжало сельскохозяйственной техникой и удобрениями по заниженным це-

нам. В таких условиях многие фермеры смогли добиться подлинной  независимости 

от еще оставшихся на селе форм хозяйствования, унаследованных от социалистиче-

ского прошлого.

Однако, несмотря на определенные успехи в деле трансформации прежней  мо-

дели сельского хозяйства, к середине 90-х годов стала  все более остро ощущаться  не-

обходимость корректировки процесса реформ. Старый механизм административно-

командного управления аграрным производством уже не действовал, а инструменты 

рыночного регулирования  были все еще очень слабы. Значение отмеченного выше

роста численности индивидуальных крестьянских хозяйств снижалось тем, что часть 

из них существовала лишь на бумаге, поскольку многие формально  выделившиеся из

колхозов и совхозов хозяйственные  единицы продолжали функционировать  в составе 3

прежних структур. Новые формы  организации производства не могли  остановить

спад аграрного производства как в силу их невысокого удельного  веса в стране, так и 

слабости кооперационных связей, перебоев с государственными поставками новой 

техники.

В этих условиях руководство  страны решило усилить роль государства  в про-

ведении аграрной реформы, придать  этому процессу более целенаправленный и орга-

низованный характер. Президентский декрет от 22 февраля 1994 г. «О мерах по уско-

рению земельной и аграрной реформы в Кыргызской Республике»  положил начало

современному этапу преобразований в сельском хозяйстве.

Прежде всего была изменена институциональная структура руководства ре-

формой. На смену Госкомимуществу  как главному координатору пришло Министер-

ство сельского хозяйства и продовольствия, впоследствии переименованное в Мини-

стерство сельского хозяйства и водных ресурсов. Вся текущая работа должна была

выполняться в специально созданном внутри министерства Республиканском  центре

земельной и аграрной реформы (РЦЗАР). Этот центр, в свою очередь, сформировал 

областные и районные Центры земельной и аграрной реформы (ЦЗАР).

В соответствии с новой  концепцией реформы все без исключения колхозы, сов-

хозы, а также племенноводческие и семеноводческие хозяйства (последние ранее не

рассматривались в качестве объекта реструктуризации), должны разделить свои фон-

ды на земельные доли и имущественные паи. Проживающие на территории данного

хозяйства лица имеют право  получить земельный участок, а занятые  в нем работники 

– определенную часть остального имущества. Разделу не подлежат лишь пастбища.

По согласованию с местными властями и ЦЗАР новые пайщики  наделяются правом

либо вести индивидуальное хозяйство, либо объединить паи и  организовать коллек-

тивное хозяйство. Принципиальное значение имело то, что подобное перераспределе-

ние земли получило правовое оформление – в виде получаемых крестьянами Удосто-

верений на пользование землей на срок в 99 лет (сначала этот период был ограничен

49 годами, но затем продлен  - в том числе под давлением Всемирного банка, осуще-

ствлявшего финансовую и аналитическую поддержку земельной реформы в Кыргыз-

стане).

Еще одним новым компонентом  реформы стало введение норм землепользова-

ния. Для всех сельских хозяйств, выпускающих товарную продукцию, устанавливался

нижний предел находящихся  в их распоряжении земельных участков – 10 га. Макси-

мальный размер земельных площадей в расчете на одну семью не мог превышать 30

га в зонах пастбищного сельского хозяйства и 20 га в районах интенсивного земледе-

лия. Пастбища по-прежнему принадлежали юрисдикции местных сельских органов 

власти.

Изменения в налоговой  системе должны были стимулировать  процесс интен-

сификации аграрного производства и поддержать производителей, работающих в

районах, удаленных от рынков сбыта и менее охваченных транспортной сетью. В

1997 г. был введен налог  на использование для ирригации  водных ресурсов и новый 

земельный налог, при расчете  которого учитывалась рентабельность хозяйства, рас-

стояние до потребителей и  высота над уровнем моря (последнее  связано с горным

ландшафтом многих областей страны).

Что касается проблемы задолженности  аграрного сектора, то, несмотря на дав-

ление аграрного лобби, правительство Кыргызстана твердо отстаивало принцип воз-

вратности кредитов, который при социализме был фактически предан забвению. В 4

течение 15 лет коллективные хозяйства должны вернуть 75% ранее  накопленных дол-

гов, а госхозы (прежние совхозы – 50%).

На фоне активной государственной  политики аграрных преобразований в  рес-

публике долгое время сохранялся унаследованный от прежнего режима земельно-

правовой строй, основанный на национализации земли. Право частной  собственности 

на землю не признавалось вплоть до конца 1998 г. Такая ситуация была вполне объ-

яснима: слабость традиции частного землевладения, нежелание достаточно влиятель-

ной прослойки общества терять контроль над земельными ресурсами  и ограничен-

ность пригодных для ведения сельского хозяйства площадей – все это тормозило де-

национализацию даже тех  земельных участков, которые уже  были переданы в аренду

индивидуальным и коллективным хозяйствам. Только в октябре 1998 г. путем  прове-

дения всенародного референдума была одобрена поправка к Конституции о преобра-

зовании Удостоверений на право пользование землей в документы о праве собствен-

ности. В июне 1999 г. парламент Кыргызстана утвердил новый Земельный кодекс, в

котором были закреплены три вида земельной собственности: государственная, ком-

мунальная (или муниципальная) и частная. Одновременно кодекс вводил пятилетний

мораториум на продажу земли новыми собственниками. Формальным поводом для

введения подобного ограничения  были опасения относительно возможности  концен-

трации ограниченных земельных ресурсов в руках наиболее состоятельных граждан.

Однако свободная купля  и продажа земель сельскохозяйственного  назначения нача-

лась – в ограниченных масштабах - уже в 2000 г., когда в трех районах Кыргызстана

приступили к проведения эксперимента по организации реального рыночного оборо-

та земель. Тем самым, по мнению экспертов, в республике начал  действовать, хотя и 

в ограниченных масштабах, земельный  рынок.

Реформа завершена?

Еще в 1995 г. руководители Министерства сельского хозяйства заявили  пред-

ставителям Всемирного банка, что аграрная реформа в стране закончена. Стремление,

опережая события, рапортовать  о достигнутом вполне понятно, однако тот факт, что

реформа растянулась еще  на 5-6 лет, отнюдь не умаляет ее значения, и руководителей 

Кыргызстана вряд ли стоит  упрекать за ее медленные темпы. Напротив, ценность на-

циональной модели реформ состояла как раз в том, что «отступление» государства и

поддерживаемых государством структур из аграрной сферы не носило панического

характера. Данный процесс  в целом был эволюционным, постепенно повышал авто-

номию и децентрализацию производства, возрождал конкуренцию в сельском хозяй-

стве.

На официальном уровне аграрную реформу планируется завершить  в 2001 г.,

когда будут упразднены Центры земельной и аграрной реформы, и  главной задачей 

государства станет совершенствование  созданного хозяйственного механизма, повы-

шение технического и технологического уровня аграрного сектора. Таким образом,