Государственное управление в России

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Введение             3

1. Государственное управление при Александре I     4
1. Ранние реформы Александра I        4
2. Сенат            7
3. Министерская реформа         8
4. Комитет министров        10
5. Государственный Совет       11
6. Государственный строй в начале XIX в.     11
2. Государственное управление при Николае I   14
1. Дальнейшая бюрократизация государственного управления 14
2. Императорская канцелярия       19
3. Реформы административной системы     22
3. Местное самоуправление в первой половине XIX века 26
1. Характеристика системы местных учреждений   26
2. Полиция городская и уездная и тюрьмы     28
3. Местные учреждения Министерства финансов   30
4. Управление крестьянами       30
5. Окраины Российской империи      32

Заключение          35

Список использованной литературы и источников    37

Приложение          39

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

В первой половине XIX в. Россия занимала огромную территорию Восточной Европы, Северной Азии и части Северной Америки, ее размеры достигли 18 млн. кв. км, а население – 74 млн. человек [12, с. 199]. Большое природное, социально-экономическое и этническое разнообразие обусловливало особенности развития разных районов страны.

Процесс разложения феодально-крепостнической  системы, начавшийся со второй половины XVIII в., в первой половине XIX в. перешел в глубокий кризис. Развитие государственной системы России в первой половине XIX в. в основном проходило в русле, намеченном в XVIII в. Основными ее характеристиками были дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших правительственных учреждений с более четкими подразделениями и функциями, результатом чего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления. Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась более разветвленной и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели все более обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи – в России впервые появились отраслевые ведомства. Возросла роль местного управления.

Целью работы является определение  реформирования органов государственной власти в период кризиса крепостной системы.

Объектом данной работы является государственное управление в первой половине XIX в. Предметом работы является система органов государственного и местного управления при Александре I и Николае I.

 

 

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ  ПРИ АЛЕКСАНДРЕ I

 

1.1. РАННИЕ РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА I

 

Самое начало XIX в. ознаменовано сменой лиц на российском престоле. После убийства Павла I на престол взошел его сын Александр.

Александр I не хотел конфликтов с  представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их слишком  свободолюбивых с его точки зрения взглядов. Ряд угрожающих факторов заставил александровское правительство найти новые методы для решения старых задач. Дворянская знать хотела упрочить в России самодержавно-крепостной строй, но защитить себя от самодурства. Беспокоил дворян и рост недовольства "низов". Ручной труд крестьян был даровым и мешал техническому прогрессу.

В первом своем манифесте от 12 марта 1801 г. Александр I обещал править "по законам и сердцу бабки нашей Екатерины Великой" [Цит. по 10].

К коронации  были подготовлены три документа: 1) Грамота Российскому народу; 2) Манифест по крестьянскому вопросу и 3) Проект преобразования Сената (умеренный вариант П.А. Зубова в противовес более радикальному проекту Г.Р.Державина). Но, отправившись в Москву 31 августа,  
Александр Павлович не принял окончательного решения. После бесед в Москве с П.А. Строгановым и Н.Н. Новосильцовым 11 сентября император склоняется к мнению Цезаря Лагарпа. Бывший воспитатель Александра республиканец Цезарь Лагарп заклинает беречь как зеницу ока самодержавную власть: "Имейте мужество сохранить ее всецело и нераздельно до того момента, когда под Вашим руководством будут завершены необходимые работы, и Вы сможете оставить за собой ровно столько власти, сколько необходимо для энергичного правительства" [Цит. по 2, с. 23].

Срочно были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишком одиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж.

Таким образом правительство  заручилось доверием дворян и приступило к первой серии реформ. Смысл их заключался в том, чтобы обновить фасад империи и внушить россиянам мысль о том, что новый царь стремится к либеральным реформам.

Реформы в области  просвещения были необходимы по нескольким причинам: требовались новые чиновники для обновленного государственного аппарата, квалифицированные специалисты для промышленности и торговли и необходимо было упорядочить народное образование, чтобы более бдительно осуществлять контроль над ним. Была создана всесословная система учебных заведений, созданы новые университеты, практически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах – уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе знаменитый Царскосельский.

Были расширены права  купцов, мещан и казенных крестьян – им разрешали покупать у помещиков  незаселенные земли, что разрушило  монополию дворянства на владение землей. Кроме того, улучшилось положение  крепостных крестьян – помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили возможность освобождать своих крепостных, причем обязательно с землей.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его взгляды – 
П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский – так называемые "молодые друзья". Именно из этих людей Александр I создал особый "Негласный", или "Интимный" комитет под своим председательством. Его задачи как совещательного органа при монархе были определены в записке П.А. Строганова от 9 мая 1801 г., хотя комитет не имел официального статуса. Впрочем, в возрасте 29-40 лет "молодыми" друзьями их можно было назвать с некоторой натяжкой, тем более учитывая менталитет начала XIX в. Но они были моложе "екатерининских стариков" [2, с. 21]. Под их влиянием были проведены и важнейшие реформы государственного аппарата. Но реформы эти были скорее косметическими.

Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл 
М.М. Сперанский (1772-1839), выдающийся государственный деятель.

В конце 1809 г. Сперанский представил Александру I план государственных  преобразований. Он рекомендовал дать стране конституцию при сохранении института самодержавия. Важнейшими характеристиками российской политической системы должны были стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны были выбирать законодательную Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Таким образом, главная идея Сперанского сводилась к тому, чтобы "правление, доселе самодержавное, учредить на непременном законе" [Цит. по 9, с. 162] и четко разграничить функции между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями. Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут назначаться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат.

Высшим учреждением  при императоре должен был стать  Государственный Совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного Совета назначались царем.

Сперанский не высказывался за немедленную отмену крепостного права, но считал, что с течением времени, ростом промышленности, торговли и культуры в российском обществе оно само естественным образом прекратит свое существование, "ибо нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться" [Цит. по 9, с. 163]. Проект Сперанского также предусматривал возможность повышения социального статуса людям из низших сословий за личные заслуги.

Из всех предложений  Сперанского были приняты лишь несколько: в 1809 г. издан указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу; все чиновники должны были иметь соответствующее образование – знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и даже физику, и в том случае, если образование было домашним, надо было сдать определенные экзамены "на чин"; в 1810 г. был создан Государственный Совет.

 

1.2. СЕНАТ

 

Созданный еще Петром Великим в 1722 г. и объявленный верховным учреждением империи Сенат должен был контролировать деятельность коллегий (министерств) и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда,  
т.е. Сенат должен был представлять императору информацию о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи.

Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений – департаментов. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор.

Стиль работы Сената характеризовался медлительностью в принятии решений  и огромным наплывом дел. В канцеляриях  департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената покрывали  любое нарушение закона. Сенат  постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, Сперанским, ни к чему не привели.

 

1.3. МИНИСТЕРСКАЯ РЕФОРМА

 

В 1802 г. с целью укрепить единоначалие вместо коллегий, созданных в начале XVIII в. Петром I, были учреждены министерства: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Но поскольку верховным распорядителем остался царь, то это ничего не изменило. Так как порядок прохождения дел и функции министерств первоначально не были определены (позднее это сделал М. М. Сперанский).

Военное министерство ведало военными сухопутными силами, морское  – военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел – новое в структуре центральных учреждений – были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; таким образом, оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляла судебное управление, Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства. На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей этого нового для России министерства было осуществление цензуры.

Достаточно эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы кассового исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов – контрольного финансового органа. Были также образованы Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог, и Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, с помощью которого государство пыталось контролировать деятельность церкви.

В течение всего этого периода  существовал Синод, являвшийся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил  важные хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь, как в плане организационном, так и административном.

В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств  состоял из департаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организация работы с подведомственными местными органами власти – министерские чиновники разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Важным структурным подразделением министерств были министерские канцелярии, в которых осуществлялось все делопроизводство. Возглавляли департаменты и канцелярии директора. Кроме того, в составе министерства имелся Совет при министерстве – в эту особую министерскую совещательную коллегию входили товарищи министра (т.е. его заместители) и директора департаментов.