Государственное управление в России

В своей работе с 1811 г. министерства руководствовались специальным документом, подготовленным Сперанским, – "Общим уложением министерств", в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров – как высшая исполнительная. Министры назначались императором и подчинялись непосредственно верховной императорской власти. Кроме того, министры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о состоянии дел в своей отрасли.

В целом образование министерств  усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению  с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления и установление персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.

 

1.4. КОМИТЕТ МИНИСТРОВ

 

Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг. совещания проводились  нерегулярно (в зависимости от текущей  ситуации) и не имели постоянного  организационного статуса. С 1812 г. совещания  министров были организационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора. Председатель Комитета министров одновременно был и председателем Государственного Совета и назначался царем. Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором. Итак, Комитет министров явился еще одним высшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельности состояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которые затрагивали интересы различных ведомств.

 

1.5. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ

 

До 1812 г. председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 – в их состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению.

На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная  задача Государственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию.

Государственный Совет включал  пять департаментов – дел военных, дел гражданских и духовных, законов  государственной экономии. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, которой руководил государственный секретарь.

 

1.6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ  В НАЧАЛЕ XIX В.

 

Итак, государственный  строй Российской империи в годы правления Александра I выглядел следующим образом (см. рис. 1): император, имевший всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет.

Реформа 1801-1811 гг. значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времени местные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше, были связаны с центром.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таким образом, функции высших центральных  учреждений – Комитета министров, Государственного Совета и Сената неизбежно нередко переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты; Сенат – не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, который воплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью.

Естественно, что в таких условиях особенное значение приобретали  личностные качества высших чиновников и императора.

 

 

2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ  ПРИ НИКОЛАЕ I

 

2.1. ДАЛЬНЕЙШАЯ БЮРОКРАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

 

Личность и государственные  взгляды Николая I (1825-1855) являлись предметом дискуссий и неоднозначных оценок. В советской историографии эта тема оценивалась только негативно. Период правления Николая I характеризовался как "апогей самодержавия", "эпоха политической реакции", а сам император – как деспот и самодур.

Император Николай I был третьим  сыном Павла и его, как и  самого младшего брата – Михаила, не готовили к управлению государством: к ответственной миссии готовили только старших братьев Александра и Константина (1779-1831). Однако у Александра I не было наследников, а Константин Павлович, который должен был по закону наследовать 
Александру I, пожертвовал короной ради личного счастья: разведясь с первой женой и вторично женившись на польке, он потерял права на российский престол.

Начало Царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также личностные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный и решительный человек, даже жесткого и крутого нрава.

Император был абсолютно  убежден в том, что образцом идеально устроенного общества является дисциплинированная армия. Ему по душе были люди, привычные к жесткой субординации, которых страшит одна только мысль о нарушении армейской дисциплины. Как пишет младший современник Николая I историк С.М. Соловьев, "по воцарению Николая, … военный человек, как палка, как привыкший не рассуждать, но исполнять и способный приучить других к исполнению без рассуждений, считался лучшим, самым способным начальником везде; … опытность в делах – на это не обращалось никакого внимания. Фрунтовики воссели на всех правительственных местах, и с ними воцарилось невежество, произвол, грабительство, всевозможные беспорядки" [19, с. 311].

Таким образом, в годы правления Николая I завершился начатый его отцом Павлом I откат от целенаправленного процесса становления цивилизованного общества в царствование Екатерины II, реальным показателем которого было последовательное замещение высших административных должностей лицами гражданского состояния.

Из дела декабристов  Николай I сделал вывод о неблагонадежности дворянского сословия и необходимости переориентации в своей государственной деятельности на послушное чиновничество. Но в этом заключалась и трагическая сторона правления Николая I, поскольку, делая ставку исключительно на бюрократию, власть оставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского общества, тем самым обрекая на провал многие государственные преобразования.

В отличие от своих  предшественников Николай I хотел управлять  государством лично без привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократические учреждения и даже минуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорского величества канцелярию. При Николае I в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание В.О. Ключевскому считать, что "здание российской бюрократии было возведено при Николае I" [Цит. по 10].

Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости  проведения реформ государственного управления. Напротив, после восстания декабристов  мысль о необходимости перемен в системе управления была одной из главных в политике новой власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, придя к власти, император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних лет правления Александра I (в частности, генерала 
А.А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию во власти многих из бывших "молодых друзей" Александра I. Во главе Государственного совета был поставлен В.П. Кочубей, к активной государственной деятельности вернулся М.М. Сперанский. Сразу после подавления выступления декабристов по инициативе императора был создан специальный секретный "Комитет 6 декабря 1826 г." во главе с В.П. Кочубеем для пересмотра государственного управления. Комитет проделал огромную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд проектов по преобразованию центральных и местных органов управления, в том числе проект закона о правах сословий, включавший вопрос об улучшении быта крестьян.

Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о  состоянии дел в российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Условно их можно свести к трем основным позициям:

1. убеждение в необходимости усиления режима личной власти (с этой целью создавалась Собственная его императорского величества канцелярия);
2. осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления;
3. убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции – III отделение Собственной его императорского величества канцелярии).

Ряд преобразований был  проведен в сфере сословных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Первоочередной задачей считалась необходимость укрепления дворянства в связи с усилившимся процессом разложения, деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс омещанивания "благородного сословия" за счет выходцев из более низких слоев общества, получивших дворянство на основе введенного петровской Табелью о рангах принципа выслуги. В связи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дворянского звания: отныне только IX классный чин давал личное дворянство и V чин – потомственное дворянство (до этого соответственно XIV и VIII чины). С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный Указ о майоратах, который запрещал делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьями дворянина, и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну.

В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности.

Один за другим создаваемые  Николаем I секретные комитеты для обсуждения вопроса об "изменении быта помещичьих крестьян" (так власть "целомудренно" избегала употреблять само словосочетание "отмена крепостного права") не дали и не могли дать позитивного результата без вовлечения в этот процесс широкой общественности, что по определению было невозможно при таком самодержце, как Николай I. Сам же он в конце концов пришел к твердому убеждению: "…Крепостное право, в нынешнем его положении у нас, есть зло, для всех ощутительное и очевидное, но прикасаться к нему теперь было бы делом еще более гибельным" [17, с. 114].

Эти слова самодержца, положившие конец всяким практическим попыткам освобождения помещичьих крестьян от крепостной неволи, были сказаны Николаем I в 1842 г., в период его наивысшего могущества. Что же позитивного предлагал взамен отмены крепостного права сам царь? Об этом можно судить по воспоминаниям А.О. Смирновой-Россет, передающей содержание своих доверительных разговоров с главным "советчиком" царя по крестьянскому вопросу П.Д. Киселевым, относящихся к началу 1840-х гг. Как уверяет мемуаристка, "государь сказал Киселеву: "Пора мне заняться нашими крестьянами … Я не хочу разорять дворян. В 1812 году они сослужили службу, жертвовали и кровью и деньгами … Я хочу отпустить крестьян с землей, но так, чтобы крестьянин не смел отлучаться из деревни без спросу у барина или управляющего: дать личную свободу народу, который привык к долголетнему рабству, опасно. Я начну с инвентарей; крестьянин должен работать на барина три дня и три дня на себя, для выкупа земли, которую он имеет, он должен будет платить известную сумму по качеству земли, и надобно выплатить в несколько лет, земля будет его. Я думаю, что надобно сохранить мирскую поруку, а подати должны быть поменее. " [18, с. 172].

Итак, предложения императора, публично прозвучавшие затем и на заседании Государственного совета, в конечном счете сводились к  тому, о чем всуе толковали уже почти целый век: "Приготовить пути для постепенного перехода к другому порядку вещей", ибо "дать личную свободу народу, который привык к долголетнему рабству, опасно" [17, с. 114]. Крепостное право, в понимании самого дворянства, "было поддерживаемо на основании того гнусного политического правила, что русский царь не иначе может угнетать дворянство, как предоставив дворянству право угнетать низшие сословия" [5, с. 407]. Кроме того, болезненно самолюбивый монарх опасался, "как бы общественность не восприняла отмену рабства как уступку бунтовщикам" [13, с. 213], с которыми он же в назидание другим беспощадно расправился в начале своего царствования в том числе и за то, что они выступали за немедленное освобождение крестьян.

В 1842 г. был издан Указ "Об обязанных крестьянах", по которому крестьяне получали по воле помещика личную свободу и земельный надел в пользование, за который они обязаны были выполнять ряд повинностей в пользу помещика. 8 ноября 1847 г. издан Указ о праве помещичьих крестьян выкупаться на волю с землей, после чего они могли зачисляться в разряд государственных крестьян. Так же как и другие меры, этот Указ не имел серьезных последствий.

 

2.2. ИМПЕРАТОРСКАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ

 

14 декабря 1825 г. определило не только личную судьбу Николая, но и России в целом, отныне лишившейся всякой надежды на какие-либо либеральные реформы, в которых она остро нуждалась. 14 декабря дало дальнейшему развитию страны совсем иное направление. По заключению Шильдера, "14-му декабря … следует приписать то нерасположение ко всякому либеральному движению, которое постоянно замечалось в распоряжениях императора Николая" [21, с. 312]. Не зря же после осмысления всего услышанного на допросах декабристов он заявил: "Революция на пороге России, но, клянусь, она не проникнет в нее, пока во мне сохранится дыхание жизни, пока, Божьею милостью, я буду императором" [21, с. 315]. Вся последующая политическая линия царя свелась к оправданию тезиса, провозглашенного в манифесте, обнародованном по завершении процесса над декабристами: суд над ними "очистил отечество от следствий заразы".