Государственные реформы Петра I

                         Государственные реформы Петра I.

 

Глава 1. Высшие органы власти и управления в период правления Петра I Великого.

 

1. 1. Структура высших органов  власти и управления в период  правления Петра I Великого.

В период правления Петра I Великого высшие органы власти и управления были подвергнуты существенной реформации. В период 1717-1720 г.г. по указу Петра I Приказы предыдущего времени были заменены новыми учреждениями – коллегиями. В отличие от приказов коллегии занимались отдельными, строго определенными вопросами государственного управления в пределах всей страны. Во главе коллегии стоял президент, при нем находились советники и другие должностные лица. Всего в то время было создано 11 коллегий: воинская коллегия, адмиралтейская коллегия, коллегия чужестранных дел, камор-коллегия, Штатс-Контор-коллегия, ревизион-коллегия, юстиц-коллегия, берг-коллегия, мануфактур-коллегия, вотчинная коллегия, коммерц-коллегия, а также главный магистрат. Также, вместо ранее существующей Боярской думы был учрежден Сенат. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов), на котором принимались решения, и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и т. д.). В 1712 году при Сенате была восстановлена Расправная плата, рассматривающая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов. В 1722 году канцелярия Сената была переподчинена генерал-прокурору, тогда же сенат был реформирован тремя указами императора. Был изменен состав Сената: теперь в него могли входить высшие сановники, не являвшиеся руководителями конкретных ведомств и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян). Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями).1 Церковь при Петре первом также подверглась реформированию: в 1721 году была создана духовная коллегия –Святейший правительствующий Синод. Структура Синода ничем не отличалась от структуры любой коллегии. В Синод входило 12 человек: президент, 2 вице-президента, 4 советника, 5 асессоров. С 1722 года контроль за деятельностью синода был возложен на светского чиновника – обер-прокурора. Синоду был подчинен Монастырский приказ, управляющий церковным имуществом. С 1724 г. этот приказ стал называться Камер-конторой, с 1726 г. – Коллегией экономии.   Реформы также были проведены и в местном управлении: В 1708 году Россия была разделена на 8 губерний: Архангелогородскую, Ингерманландскую, Казанскую, Московскую, Киевскую, Азовскую, Смоленскую и Сибирскую. К 1715 году в период Первой губернской реформы сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: губерния – уезд – провинция. Во главе каждой губернии стояли губернаторы, которые подчинялись императору и обладали большой властью. К 1715 году губернское управление сложилось следующим образом: при губернаторе находились: вице-губернатор, ланд-рихтер(обладал судебными полномочиями), оберпровиантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары. В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 года при губернаторе учреждены ландраты. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства. В январе 1715 года упраздняется уездное и провинциальное деление. Губернии стали делиться на доли. Таким образом, органы власти и управления в начале XVIII в. в. подчинялись императору, и имели следующую структуру:

 

ИМПЕРАТОР

Обер-прокурор

Сенат

Генерал-прокурор

Синод

 

Коллегии

 

Губернии с губернаторами

Чужестранных дел

Воинская

Адмиралтейская

Штатс – контор -

Ревизион -

Коммерц -

Берг -

Мануфактур -

Камер -

Вотчинная

Юстиц -

Главный магистрат

 

 

 

Провинции

Уезды

 

 
      

Но первая губернская реформа не решила поставленных задач, а лишь значительно увеличила число государственных служащих и затраты на их содержание, поэтому в 1719—1720 годах была проведена вторая губернская реформа, ликвидировавшая доли. Губернии стали делиться Вторая губернская реформа  внесла изменения в ныне существующую структуру государственных органов. Губернии были поделены на 50 провинций во главе с воеводами, которые заменили собой ландратские доли, и которые в свою очередь делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами, назначаемыми Камер-коллегией. В ведении губернатора остались только военные и судебные дела.

 

1.2 Компетенция высших органов власти и управления в период правления Петра I Великого.

В России в период правления Петра I Великого окончательно установилась самодержавная, т. е. абсолютная (неограниченная) монархия – форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти,2 поэтому все высшие органы власти и управления подчинялись непосредственно императору. «Законодательство первой четверти XVIII века, в отличие от предшествующего, высоко превознесло самодержца…»3 Высшим законодательным, распорядительным и судебным органом в 1711 году стал Сенат. Он был образован как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. Первоначально Сенат включал в себя 9 персон – назначенных Петром I доверенных лиц. Позже в Сенат ввели и президентов коллегий. «К компетенции Сената относились: судебная и организацонно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. С 1722 года Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Указом «О должности Сената этот орган получает право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Дежурные офицеры при Сенате  получили указание Петра I брать под арест и даже сажать в крепость тех членов, кто станет «браниться и невежливо поступать». Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий».4 Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий. Компетенцию коллегий можно наглядно представить, проанализировав исходные документы того времени. Так, например, согласно «Реэстру Коллегиям. О должности коллегий, что в которой управлять надлежит», коллегии выполняли следующие задачи:

«Чужестранных дел  (что ныне Посольский приказ). Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;

Камор (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства;

Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судные и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ;

Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов;

Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела,которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем государстве;

Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении;

Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями;

Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов;

Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение,притом же и артилерия".5 Т. е. Коллегия чужестранных дел занималась отношениями с другими государствами, камор-коллегия занималась налогами и другими поступлениями в казну, в обязанности юстиц-колегии вменялись организации судов и руководство их деятельностью. Ревизион-коллегия контролировала деятельность государственного аппарата в финансовой сфере. Воинская коллегия ведала сухопутными вооруженными силами государства, а морской флот и все к нему относящееся, включая корабельные леса, входило в компетенцию адмиралтейств-коллегии.  Коммерц-коллегия должна была заниматься вопросами торговли, штатс-контор- коллегия ведала расходами, берг-коллегия ведала горной промышленностью, а мануфактур-коллегия – прочими отрасяли промышленности. Похже появилась вотчинная коллегия, занимавшаяся земельными делами дворянства.

Из вышесказанного видно, что деятельность коллегий и других правительственных учреждений строго регламентировалась: определялись обязанности чиновников, порядок делопроизводства, формы документов. Все это была закрепелно в особом документе – генеральном регламенте. Генеральный регламент («Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют») был составлен при участии Петра I и издан 28 февраля 1720 года. Генеральный регламент ввёл систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа — коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого входили президент, вице-президент, члены коллегий, секретарь, нотариус, переводчик и др. Генеральный регламент определял порядок обсуждения дел в коллегиях, организацию делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами власти. Генеральный регламент утратил значение с изданием Свода законов Российской империи в 1833 году.

25 января 1721 года был принят  Регламент или устав духовной  коллегии, которым учреждался Высший  орган церковного управления  духовная коллегия – Синод, именуемый  еще Святейшим правительствующим Синодом, который упралял религиозными делами. Как видно из извлечения Регламента или устава духовной коллегии: все свои действия Синод должен был согласовывать лично с Петром I – «Должна же есть Коллегия сия, и новыми впредь правилами дополнять Регламент свой, яковых правил востребуют разные разных дел случаи. Однакож делать сие должна Коллегия Духовная не без Нашего соизволения».6 Таким образом церковь превратилась в часть государственного аппарата, что во многом подорвало ее авторитет в обществе.

1.3. Порядок формирования высших органов власти и управления в период правления Петра I Великого.

Сенат:

Созданию Сената предшествовала ликвидация Консилии министров. Вместо нее указом от 2 марта Петр I учредил постоянно действующий высший правительственный коллегиальный орган — Сенат «для всегдашних наших в сих войнах отлучек», а потому слушаться Сенат предписывалось как его самого. Ставка Петра I в военных условиях постоянно  перемещалась из одного места в другое, в связи с чем потребовалось создание органа, который сосредоточил бы в себе все центральное управление, и при этом был бы компактным, единодушным в своей деятельности и решениях, и, одновременно полностью преданным и подчиненным Верховной власти и лично самому Петру I. Царь лично написал текст присяги для сенаторов. В ней, в частности, содержались слова: «Обещаюся... перед господом Богом, сотворившим всяческая, что мне честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнить звание свое».7 Первоначально Сенат создавался как чрезвычайный орган, заменяющий монарха на местах, во время нахождения последнего в походах, однако, по возвращении Петра I из Прутского военного похода, Сенат не был упразднен, напротив, он стал постоянно действующим органом. На первых порах он состоял из лиц, назначаемых царем «для присутствования в нем», затем (с 1718 по 1722 гг.) он стал собранием президентов коллегий, с 1722 г. состав его был смешанным, включал как президентов коллегий, так и специально назначенных членов — сенаторов, коллегиям чуждых. Сначала функции Сената были законосовещательными и исполнительными. Он должен был заботиться о соблюдении правосудия («суть иметь нелицемерный»), о государстве иных доходах («денег как можно больше сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на военную службу и т.п.

Коллегии:

Мысль о создании коллегий возникла у Петра задолго до появления этих учреждений в России. Форма новых центральных органов управления была заимствована Петром I на Западе, а именно – в Швеции. Воюя со Швецией Царь не отказывался от опыта этой страны, т. к. шведские коллегии считались лучшими в Европе, в 1715 году они были взяты за образец для русских. Еще в 1712 году была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иностранцев. В германии и Чехии набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. В 1714 году Петр I задумал создать Коллегию коммерции. Затем на основе представленных проектов Государь принял решение о введении коллежского устройства в России. Предполагалось, что коллегии внесут в управление два новых начала: более систематическое разделение ведомств и совещательный порядок решения дел. Был упразднен территориальный принцип управления, компетенция коллегий распространялась уже на всю территорию государства. Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий. Деятельность коллегий определял Генеральный регламент, объединивший большое число норм и правил, детально расписывающий порядок работы учреждения. В ходе создания новых управленческих органов, появились и новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и д.р. «Однако, отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: вне сферы коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта и т. п.). Коллегии также не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы».8

Синод:

Петр I стремился оградить себя от влияния церкви, в связи с этим он начинает ограничивать права церкви и ее главы: был создан совет епископов, собиравшийся периодически в Москве, а затем, в 1711г., после создания Синода - глава церкви потерял последние штрихи независимости. Таким образом, церковь была полностью подчинена государству. По указу от 25 января 1721 г. Синод был основан, а уже 27 января, заранее созванные члены Синода принесли присягу и 14 февраля 1721 г. произошло торжественное открытие. Духовный регламент, для руководства деятельностью Синода, был написан Феофаном Прокоповичем и исправлен и одобрен царем. Теперь церковь управлялась не одним патриархом, а коллегией священников. В состав Синода входило 12 священнослужителей, причем трое из них должна иметь сан архиерея. Синод напоминал гражданские коллегии не только составом, но и устройством делопроизводства и канцелярии. За деятельностью Святейшего Синода наблюдал обер-прокурор, он мог вмешиваться в решения Синода, если решения Синода противоречили гражданским законам и указам Петра I. Синод обязан был следить за духовным обучением населения, должен был изучать качества людей для назначения в сан архиерея. При Петре I Синоду подчинялись и все иноверческие церкви, лютеранского, католического и отчасти нехристианского исповедания. Таким образом, Синод имел функции духовного суда – судил представителей духовенства и мирян по некоторым гражданским (бракоразводным) и уголовным (вероотступническим) делам. Имело место быть нарушение тайны исповеди, т. к. церковь должна была сообщать государю обо всех известных ей готовящихся бунтах и восстаниях, а также о других преступлениях, которые могут произойти. Из вышесказанного можно сделать вывод, что с образованием Синода Петр I окончательно подчинил себе церковь, превратив ее в одну из коллегий.

 

Глава 2. Деятельность органов гласного и негласного надзора за государственным аппаратом.

 

2.1. Прокуратура. Обер-прокурор. Генерал-прокурор. Рекетмейстер. Герольдмейстер.

Проводя преобразования во всех сферах государственного устройства, Петр I  понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль над действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора Пётр I выразил словами: "Сей чин яко око наше, стряпчий по делам государственным". Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722 г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.9 Согласно указу от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора» и всех прокуроров, в котором говорилось об их полномочиях, правах и обязанностях,  генерал-прокурор должен постоянно находиться в Сенате и следить за постоянным точным пониманием и исполнением закона, и так же, как и все прокуроры, доносить императору о делах: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы сенат свою должность хранил».10 Прокуроры могли писать протесты на людей, отклонивших замечания прокуроров, но если донос был ложным, что нередко ради корысти делали фискалы, прокуроры наказывались. Также, прокуроры должны были осуществлять надзор за заключёнными и надзор за следствием по уголовным делам. Только при Петре I надзорные органы и прокуроры исправно выполняли свои функции, чего добивался Пётр. Все дела рассматривались быстро и по существу; не было ложных доносов и, с другой стороны, мало какое нарушение закона могло пройти незамеченным в Сенате и других присутственных местах. В 1722 при Святейшем Синоде была учреждена должность обер-прокурора, по выражению Петра I, «ока государева и стряпчего о делах государственных в Синоде». В 1722 году появилась инструкция для обер-прокурора, , согласно которой обер-прокурор был призван быть «оком царевым и стряпчим дел государственных», Обер-прокурор имел свою канцелярию и должен был находится в заседаниях присутствия Синода. Его значение в то время было невелико, ввиду его подчинения генерал-прокурору. Генерал-прокурор и обер-прокуроры  не подчинялись никому, кроме лично Петра I, были независимы от других чиновников и отчитывались только перед императором лично. Помимо прокуратуры в Сенате учреждались должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый контролировал ход дел и рассматривание жалоб в коллегиях, а также, наблюдал за сроками и беспристрастностью их рассмотрения. Несмотря на то, что Сенат был Высшим надзорным органом в сфере судопроизводства, жалобы на работу коллегий проходили мимо него, через рекетмейстера напрямую к Петру I. Герольдмейстер выполнял функции переставшего существовать Разрядного приказа. Он контролировал прохождение дворянами службы, замещение должностей, выполнение отдельных государственных поручений и пр. Герольдмейстер представлял Сенату кандидатуры на должности и места, на которые впоследствии Сенат и производил назначения.