Исторические этапы российского федерализма

Исторические  этапы российского федерализма

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического  федерализма (1918– 1936);

2) утверждение фактического  унитаризма в государственном  устройстве России (1937–1985);

3) реформы государственного  устройства перед принятием Конституции  1993 г.

1). Федерализм в России  возник и развивался по идеологическим  схемам большевизма, положившего  в основу федерации не реальную  демократизацию власти, а преодоление  «национального гнета». В федерации,  кроме того, виделся государственно-правовой  базис мировой социалистической  революции, которую проповедовали  большевики. В. И. Ленин прямо  называл советскую федерацию  переходной формой к полному  единству трудящихся разных наций[1]. Оснований для цивилизованного  федерализма в стране, до 1917 г.  бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть  населения составляли русские,  и поэтому РСФСР могла сложиться  только как федерация, основанная  на автономии небольшого числа  других наций с произвольными  границами. Но это, разумеется, с самого начала была не  федерация в общепризнанном смысле  этого слова.

Российская Федерация  была провозглашена на III Всероссийском  съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное  устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и  всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерации  всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена  независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения  с Российской Федерацией.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 289

На собственно российской территории начался хаотичный процесс  создания автономий (республик и  областей) по национальному или географическому  признаку, хотя ясных границ национального  расселения не существовало, да и население  в национальном отношении часто  было смешанным. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления о различиях между республикой и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе гражданской войны некоторые автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция  СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной  из равноправных республик; статус ее автономий и административно-территориальных  единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводившаяся  коммунистической партией политика индустриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание  того, что собственно национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа.

Созданный в 1922 г. СССР являл  собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической  сущностью тоталитарного государства  и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации  являются национальными по форме  и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное го-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 290

сударство в фактически унитарное. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избирались» преимущественно лица титульной национальности.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии и лично И. В. Сталина.

2) Ко времени принятия  Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР  (1937 г.) государство стало уже по  существу унитарным. В Конституции  РСФСР были поименно перечислены  16 автономных республик и 5 автономных  областей (10 имевшихся национальных  округов не были названы). Что  касается краев и областей, в  которых проживало подавляющее  большинство населения страны, то  они субъектами Федерации по-прежнему  не признавались. Автономные республики  стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего  влияния на политику репрессий, которая  осуществлялась под руководством коммунистической партии в масштабе всей страны. Без  какого-либо правового камуфляжа  были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест. проживания были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталинский период (в конце 50-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 291

Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Интернационализм и «дружба народов», которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства. В то же время идея национальной государственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней некую гарантию национального самосохранения.

3) Мощная демократическая  волна, вызванная перестройкой  и последующими реформами, обострила  процессы государственно-правового  развития страны в целом и  России в частности. Народные  массы поддерживали меры по  преодолению наследия тоталитаризма,  ликвидации формализма федеративного  устройства. Они требовали подлинной  свободы и самостоятельности  в решении вопросов собственного  развития. Неумение властей найти  адекватные политические ответы  на этот вызов времени в  соединении с нараставшими объективными  потребностями в демократизации  государственного устройства привели  к распаду СССР и «параду  суверенитетов» автономных образований  РСФСР.

В 1990–1991 гг. большинство  автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в  составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава  Федерации На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность  распада Российской Федерации, большое  значение имело заключение 31 марта 1992 г Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию  как ее составная часть. Договор  подтверждал суверенитет республик  в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и  Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Самое же важное состояло в том, что Договором было проведено  разграничение предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 292

области и автономных округов  в составе Федерации. Эти акции  не решили всех проблем государственного устройства Российской Федерации и  не привели к ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и  были расширены, но их равноправие по существу закреплено не было.

Федерация и федерализм: понятие  и сущность

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (89), но и по числу их разновидностей (6).

Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном  мире, причем не только в науке, но и  в таких сферах общественных отношений, как литература, публицистика, спорт, культура, профсоюзная и иная профессиональная деятельность, функционирование различных  институтов гражданского общества и  общественных объединений (женских, молодежных, студенческих, детских, ветеранских  и т. п.). В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare – объединять, укреплять союзом) понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей.

Рассматриваемые термины имеют  и собственно правовое значение. При  этом они не являются тождественными, а соотносятся как форма и  содержание. Федерация – это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты федерации; федерализм же – это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты. Таким образом, федерация как форма, организационная сторона государства отражает статику в государственных отношениях, а федерализм – динамику внутригосударственных отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма – не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т. е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся тем не менее в неразрывном единстве (во всяком случае с сугубо юридической точки зрения): федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве.

Четкую, непреодолимую границу  между федерализмом и унитаризмом  провести сложно. Децентрализация власти присуща не только федеративному, но и унитарному государству, при этом степень автономии составных частей некоторых унитарных государств (областей Италии, автономных сообществ Испании, Палестинской автономии в Израиле, Республики Каракалпакстан в Узбекистане и др.) может быть большей, чем субъектов отдельных федеративных государств (например, штатов в Индии). Поэтому сущностным признаком федерализма является не степень автономии составных частей государства, а особый характер федеративных отношений, которые по определению невозможны в унитарном государстве независимо от объема прав, предоставляемых его территориальным единицам.

Федеративные государства в  обязательном порядке характеризуются  наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти. В осуществлении государственной власти, равно как и в федеративных отношениях вообще, обязательно имеют место элемент соглашения (не в буквальном юридическом смысле «договор»), сочетание сотрудничества и подчинения. Если в унитарном государстве власть делится «сверху» и так же, «сверху», в любой момент предоставленные составным частям государства власть и автономия могут быть отняты или изменены, то в федеративном государстве исключается принятие подобных решений центральной власти в одностороннем порядке, обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации.

Истоки и становление федерализма  в России

Федерализм в России находится  в стадии становления. Обусловлено  это тем, что у России нет собственного опыта подлинных федеративных отношений: большую часть своей истории  Россия де-юре (до 1918 г.) или де-факто (в советский период) была унитарным  государством. Тем не менее элементы федерализма в России были.

Идеи самоуправления закреплялись еще в Русской Правде, Новгородской и Псковской судных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном уложении 1649 г., актах  Петра I и т. п. В процессе расширения Российской империи входящие в состав России народы и территории (княжества, ханства, царства, губернии и пр.) сохраняли  возможность самоуправления и достаточно широкую степень автономии.

В конституционных проектах декабристов  уже содержатся оформленные идеи и концепции федерации («республика  многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы», «конституционная монархия, состоящая  из федеративных территорий» и т. п.).

Обострение национальных отношений  в России в конце XIX – начале XX в. предопределяет расширение антиимперского движения, появление различных платформ политических партий и расширение идеи перехода к федерации с созданием  областных и национальных автономий.