История управления с древних времён до настоящего времени

• в изменении титула царя. Вместо прежнего «государь, царь и великий князь всея Руси» после присоединения Украины он стал следующим: «Божией милостью великий государь, царь и великий князь всея Великия и Малые и Белые Руссии самодержавец». В титуле подчеркивалась идея божественного происхождения царской власти и её самодержавный характер.

• в укреплении авторитета власти и престижа личности царя. Соборным Уложением преступление против личности монарха приравнивалось к преступлению против государства, что являлось одним из признаков абсолютизма;

• в принятии самого Соборного Уложения, систематизировавшего и кодифицировавшего законы.

• в затухании деятельности Земских Соборов. После 1653 года, когда Земский Собор вынес решение о принятии Малороссии в Российское подданство, деятельность этого сословно-представительного учреждения, по сути дела, прекращается. Правительство иногда созывало лишь выборных от какого-либо одного сословия, и эти комиссии рассматривали по его поручению некоторые вопросы,

• в изменении состава и роли Боярской Думы. Постепенно роль Боярской Думы уменьшалась. Наряду с ней существовала так называемая ближняя или тайная Дума. В неё царь включал не всех бояр, а лишь некоторых – по своему личному усмотрению, иногда и не членов «Большой» Думы (Романов И.Н., Черкасский И.Б., Шеин Н.Б., Лыков Б.М.).

– в развитии приказной системы. Расширение территории Российского государства и дальнейшая централизация государственного правления способствовала значительному росту бюрократического аппарата в виде приказов. Число приказов как постоянно действующих, так и временных на протяжении 17 века непрерывно увеличивалась. Так если в 1626 году общее число приказов составляло 44, то к концу века их было уже 55. При этом численность московской приказной бюрократии за данный период выросла почти в пять раз: с 656 до 2762 человек. Приказная служба становиться потомственной, а дьяческая верхушка всё более смыкается с боярством и дворянством, оказывая заметное влияние на государственное правление и получая за службу поместья и вотчины. Местничество постепенно отходило в прошлое. Всё чаще на важные государственные посты назначали «худородных людей».

Приказная система была очень запутанной. Поэтому постепенно устанавливается практика подчинения нескольких приказов одному наиболее влиятельному государственному деятелю – фактическому главе правительства, которого иностранцы называли «большим боярином». Важнейшим новшеством в системе приказного управления было создание по инициативе Алексея Михайловича Приказа тайных дел и Счётного. Приказ тайных дел подчинялся лично царю и был поставлен над всеми государственными учреждениями и лицами. Во главе его стояли приближенные царя – Ф.М. Ртищев и Д.М. Башмаков.

• в укреплении позиций центральной власти на местах в связи с назначением из центра воевод, которым теперь подчинялись земские и губные выборные старосты.

• в начале реорганизации армии. Появились полки «иноземного строя», вытеснявшие дворянское ополчение и состоявшие из наемных русских солдат под командой офицеров – иностранных наёмников;

• в усилении подчинения церкви государству в результате учреждения (согласно 13 главе Уложения) Монастырского приказа, на который возлагался суд над духовенством и зависимыми от него людьми, ограничение церковного землевладения (правда, под давлением церкви в 1677 году Монастырский приказ был упразднен), а так же в результате низложения патриарха Никона.

Таким образом, с середины 17 века российская государственность эволюционирует от сословно-представительной монархии к абсолютной. Однако в 17 веке существовали факторы, замедлявшие становление абсолютизма в России:

– экономическая отсталость,

– социальную незрелость дворянства,

– сохранение многих норм и органов традиционной системы; – местная система управления также сохраняла много архаичных черт. В некоторых местах сложилось своеобразное двоевластие, препятствовавшее осуществлению управленческих функций. Воевода содержался за счет местного населения, как и кормленщики до него;

– личность Алексея Михайловича оказывала противоречивое влияние на ход событий. Такие его качества, как созерцательность и пассивность, стремление перепоручить управление страной своим ближайшим приближенным, а главное – желание сохранить и улучшить традиционные порядки, предопределили непоследовательность политического курса.

Отмечая новые явления в политической сфере, следует отметить, что формирование абсолютизма в России имело свои особенности. Оно опиралось не на успехи новых слоев населения-буржуазии в первую очередь, а на специфические для нашей страны факторы: самодержавно-деспотические традиции, восходящие к временам монголо-татарского ига и эпохе борьбы за единство русских земель; необходимость держать в повиновении огромную территорию; соперничество боярской аристократии с дворянством и т.д.

-4- Соборное уложение 1649 года и его значение  в укреплении правовых органов Московского государства.

Главнейшая причина  принятия Соборного уложения  заключалась в обострении классовой борьбы. Царь  и верхушка  господствующего класса, напуганные восстанием посадских, стремились в целях успокоения народных  масс создать видимость облегчения положения тяглового посадского населения. Кроме того, на решение об изменении законодательства повлияли челобитные дворянства, в которых содержались требования об отмене урочных лет.

По самой цели самобытных нововведений, направленных к охране или восстановлению разрушенного Смутой порядка, они отличались московской осторожностью и неполнотой, вводили новые формы, новые приемы действия, избегая новых начал. Общее направление этой обновительной деятельности можно обозначить такими чертами: предполагалось произвести в государственном строе пересмотр без переворота, частичную починку без перестройки целого.2 Прежде всего необходимо было упорядочить людские отношения, спутанные Смутой, уложить их в твердые рамки, в точные правила.

По установившемуся порядку московского законодательства новые законы издавались преимущественно по запросам из того или другого московского приказа, вызывавшимся судебно-административной практикой каждого, и обращались к руководству и исполнению в тот приказ, ведомства которого они касались. Там согласно с одной статьей Судебника 1550 г. новый закон приписывали к этому своду. Так основной кодекс подобно стволу дерева давал от себя ветви в разных приказах: этими продолжениями Судебника указные книги приказов. Надобно было объединить эти ведомственные продолжения Судебника, свести их в один цельный свод, чтобы избегнуть повторения случая, едва ли одиночного, какой был при Грозном: А. Адашев внес в Боярскую думу из своего Челобитного приказа законодательный запрос, который был уже решен по запросу из Казенного приказа, и дума, как бы позабыв сама недавнее выражение  своей воли, велела казначеям записать в их указную книгу закон, ими уже записанный. Бывало и так, что иной приказ искал по другим закона, записанного в его собственной указной книге. Эту собственно кодификационную потребность, усиленную приказными злоупотреблениями, можно считать главным побуждением, вызвавшим новый свод и даже частью определившим самый его характер. Можно заметить или предположить и другие условия, повлиявшие на характер нового свода.

Необычайное положение, в каком очутилось государство после Смуты, неизбежно возбуждало новые потребности, ставило правительству непривычные задачи. Эти государственные потребности скорее, чем вынесенные из Смуты новые политические понятия, не только усилили движение законодательства, но и сообщили ему новое направление, несмотря на все старание новой династии сохранить верность старине. До XVII в. московское законодательство носило казуальный характер, давало ответы на отдельные текущие вопросы, какие ставила правительственная практика, не касаясь самых оснований государственного порядка. Заменой закона в этом отношении служил старый обычай, всем знакомый и всеми признаваемый. Но как скоро этот обычай пошатнулся, как скоро государственный порядок стал сходить с привычной колеи предания, тотчас возникла потребность заменить обычай точным законом. Вот почему законодательство получает более органический характер, не ограничивается разработкой частных, конкретных случаев государственного управления и подходит все ближе к самым основаниям государственного порядка, пытается, хотя и неудачно, уяснить и выразить его начала.

Таким образом, создание Соборного Уложения с социально-историчес-кой точки зрения явилось следствием острой и сложной классовой  борьбы и непосредственным результатом восстания 1648 года.

Принятие Соборного Уложения  было  одним  из   главных  достижений царствования Алексея   Михайловича.  Этот  грандиозный для 17 века свод законов долгое время играл роль Всероссийского правового кодекса.  Попытки принять  новое  Уложение  делались  при Петре Первом и Екатерине Второй, но оба раза безуспешно.  Очень показательны  слова,   сказанные князем Яковом Долгоруким Петру Великому:  “Государь, в ином отец твой, в ином ты больше хвалы и благодарения достоин.   Главные дела государей - 3: первое - внутренняя расправа и главное дело ваше есть правосудие, в сем тоец твой больше, нежели ты сделал.” Уложение, закрепив основные черты политического  строя   и права России,  оказалось достаточно стабильным на протяжении 200 лет,  несмотря на все реформы   18  века.  Не случайно оно  открыло   собою  в 1830 году полное собрание законов Российской империи и в большей степени было использовано при  составлении 15 тома  Свода   законов и Уголовного кодекса 1845 года.   Использование норм Соборного Уложения во второй половине 18 века и  первой  половине 19 века, в период развития капитализма и разложения феодальных отношений означало,  что консервативные режимы этого времени искали в Уложении опору для укрепления самодержавного строя.  Как писал В.О.Ключевс-кий, “в расположении предметов  законодательства   пробивается  желание изобразить государственный  строй в вертикальном разрезе,   от церкви и государя с его двором до казаков и корчмы,  о чем говорят 2  последние главы”. И хотя в техническом отношении,  как памятник кодификации, оно (Соборное Уложение) не перегнало старых судебников,  то  как  памятник законодательству, Уложение сделало значительный шаг вперед сравнительно с ними:  Уложение гораздо шире Судебников захватывает область законодательства, оно  пытается   проникнуть в состав общества,  определить положение и взаимные отношения его классов, говорит о служилых людях и служилом землевладении,  о  крестьянах,  о   посадских людях,  холопах, стрельцах и казаках,  но главное внимание обращено на дворянство,  как на господствующий  военно-служилый   и землевладельческий класс:  почти половина всех статей Уложения прямо или косвенно касается его  интересов и отношений.

-5- Эволюция системы  центрального и местного управления  во 2 половине 16 века. Приказная система  управления. Сословная структура, права  и привилегии «приказных людей».  Бюрократизация государственного  аппарат.

Особенностью центральных органов в первой половине XVII в. было широкое распространение временных приказов по частным потребностям. Их отличала от обычных приказов большая регламентированность структуры и деятельности. Указы об их создании определяли не только функции и главу приказа, но и его штат и бюджет. У временных приказов были четко определенные функции, экстерриториальный характер, работали они достаточно оперативно и эффективно (сыскные приказы различной компетентности, приказ «У сибирских дел», Записной — для составления Степенной книги и др.). Укрепление власти царя, необходимость крайней мобилизации сил нации, а также проведение в жизнь норм Уложения 1649 г., прозвучавших на Соборе пожеланий сословий потребовали преобразований в приказной системе. Они проходили в 50—70 гг., но особенно серьезная перестройка управления была предпринята в 80-х гг. Ее целью было упрощение и централизация приказов. Среди этих преобразований следует отметить попытку объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны и концентрацию всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе — в Разрядном, с изъятием их из компетенции территориальных приказов. Следствием реформ стал переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу в отличие от военной администрации, где огромная территория требовала укреплять принцип полицентризма. Широко практиковалось, хотя и не было новым явлением, объединение приказов в группы с подчинением их отдельным, близким к царю лицам. В связи с преобразованиями количество приказов стабилизируется на уровне 37—38 (но дворцовых учреждений сокращение не коснулось). В то же время приказы превращаются, в отличие от первой половины XVII в., в крупные учреждения с большим штатом и сложной структурой.

Громоздкая приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество. 

Местное управление

В местном управлении шел тот же процесс централизации, унификации и бюрократизации, что и в центре, но более медленными темпами. Основной административно-территориальной единицей России становятся с конца XVII в. уезды, которые делились на станы и волости. С начала XVII в. происходит вытеснение характерного для XVI в. «земского начала» приказно-воеводским управлением. Воеводы еще в период существования наместников-кормленщиков назначались в пограничные города для осуществления военного управления, а дьяки для финансового управления. В этом качестве они сохранялись и в период расцвета губного и земского самоуправления. Смута, едва не приведшая к распаду страны, показала необходимость существования в провинции не только военной власти, но и органа, связывающего все (а не только тягловое) население провинции с центром. Кроме того, растущие финансовые потребности государства, невозможность обеспечить единство и освоение гигантской территории без редистрибуции были важнейшими причинами централизации управления. Во время Смуты население само на общесословных собраниях стало избирать себе воевод не только с военными, но и административными, судебными функциями. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1—2 года) царь и боярская Дума, иногда с учетом пожеланий местного населения, которое добивалось «у них по-прежнему оставить одного губного старосту, а воеводу взяли бы Москве». Правительство прислушивалось к таким челобитным, но к середине XVII в. воеводская система распространилась повсеместно. Целью назначения воевод было осуществление управления в интересах царя, а не ради кормления, в связи с чем местному населению указывалось: «воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». Но, как отмечал В.О. Ключевский, «воеводы XVII в. были сыновьями или внуками наместников (кормленщиков) XVI в. На протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не нравы и привычки. Воевода не собирал кормов и пошлин в размерах, указанных уставной грамотой, которой ему не давали: но не были воспрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет. В своих челобитных о назначении соискатели воеводских мест так напрямик и просили отпустить их в такой-то город на воеводство «покормиться»... Воеводство хотели сделать административной службой без жалования, а на деле оно вышло неокладным жалованием под предлогом административной службы. Неопределенная точно широта власти воеводы поощряла к злоупотреблениям... Неизбежная при таком сочетании регламентации с произволом неопределенность прав и обязанностей располагала злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием».