История управления с древних времён до настоящего времени

К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина. С 1598 г. общие присяги (крестоприводные записи) для всей массы служилого населения дополнялись приписями думным чинам, стольникам, дьякам, подьячим и т.д. Тексты общей присяги были в достаточной степени устойчивы, закрепляя преемственность власти на протяжении XVII в. Приписи же постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. Дьяки и подьячие присягали «всякое дело делати и судити вправду», не заниматься казнокрадством, «посулов и поминков ни у кого ни от чего не имать», не разглашать государственных тайн; и т.д. Содержание приписей, расположение отдельных пунктов менялось в зависимости от внутреннего и внешнего положения государства, при этом постепенно понятие службы государю оттесняется понятием государственной службы. Так, в приписи 1626—1627 гг. думные дьяки обязывались не только «не умышлять» на царя и его семью, но и «лиха никакого Московскому государству никак не хотети».

Вместе с тем для приказных людей сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную, как все служилые люди. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой. Таким образом, обязанности приказных людей разделились к середине XVII в. на «государеву службу» (рассматривалась как почетная — в полках, посольствах) и «приказную работу» (текущая работа в приказах и приказных избах — непочетная, с оттенком подневольности). Термин «приказная работа» никогда не применялся к думным дьякам. С 60-х гг. в документах четко разделяется выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы («работаю тебе, великому государю беспрестанно, и на твоих, государевых, службах я, холоп твой, был 3 года»), при этом последняя становится основной и определяющей.

Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. Проявлением этого процесса было становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины определяли иерархическое положение внутри сословной группы и сферу деятельности: думные дьяки — верховное управление, приказные дьяки — среднее звено руководства центральными и местными учреждениями, подьячие — подчиненное положение в одном из учреждений. По мере роста численности приказных чинов в учреждениях начинают существенно различаться их положение и функции. Чтобы избегать трений между лицами с одинаковыми чинами в одном учреждении, дублирования в работе, потребовалось определение положения («мест») дьяков одного учреждения относительно друг друга. «Места» дьяков в приказе определялись временем получения чина («сидеть ему, кто из них преж в чину»), что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на «больших» и «других». Подобная градация увязывалась с размером жалованья, источником его обеспечения и свидетельствовала о процессе бюрократизации аппарата управления.

Активнее аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он проявлялся в усложнении структуры этой приказной группы. В центральных и отчасти местных органах сложилось квалификационное деление подьячих на три разряда (статьи): первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Сначала такое деление было внутренним делом отдельных учреждений, а во второй половине XVII в. приобретает официальный характер и контролируется Разрядным приказом. Внутри статей также складывается более дробное деление.

Об усилении должностных элементов в положении подьяческой группы свидетельствует также существование категорий подьячих с приписью (высшая подьяческая должность, на которую назначались опытные старые подьячие) и подьячих со справой (в приказах они комплектовались из подьячих средней статьи, а на местах составляли верхушку этой сословной группы и назначались из старых подьячих приказных изб). Кроме того, шел процесс специализации подьячих на том или ином виде деятельности государственного учреждения.

Падение роли поместного жалованья в обеспечении приказной службы вело к возрастанию значения денежного жалованья, а нерегулярность выплат — к увеличению неверстаных подьячих, т.е. к расширению «доходов от дел», которые определяли имущественное положение приказных людей и вели к разложению прежней структуры служилого сословия, поляризации дворянской и недворянской частей.

Бюрократизация приказной группы активнее развивалась снизу вверх, от подьячих к дьякам. В результате складывается новый тип приказного человека, обязанного своей карьерой, благосостоянием личным качествам, опыту, квалификации и благосклонности вышестоящей администрации или царя. В то же время процесс бюрократизации на местах отставал в качественном и количественном отношениях от происходившего в центре и от потребностей укреплявшегося на рубеже XVII — XVIII вв. абсолютизма.

При царе Федоре Алексеевиче был разработан проект Табели о рангах высших постов в органах управления и армии. Проект предусматривал разделение военной и гражданской службы. Он носил аристократический характер, выстраивая иерархию членов боярской Думы как правящей элиты: первый ранг принадлежал верховному судье, второй — воеводе при царском дворе, третий — наместнику Владимира, председательствующему в боярской Думе и т.д. (всего 5 чинов). Часть должностей носила византийские названия. Проект был согласован с патриархом, но после смерти Федора Алексеевича к нему больше не возвращались.

* * *