Конституция германской империи 1871 года. Структура, содержание, значение

Нет в Конституции и строгого разделения властей, системы высших судов империи, четких правовых границ компетенции ведомств и механизма их взаимодействия; отсутствует перечень прав и свобод граждан. Кроме того, специфика статуса таких субъектов Германии, как Пруссия, Бавария, Саксония, несомненно, порождала политическую двусмысленность в их особой компетенции. Так, согласно Конституции (ст. 11), император ведал аккредитацией послов, но это не исключало "особого" посольского права отдельных членов империи. Например, Саксония имела свои представительства в Париже, Брюсселе, Мюнхене, а по договору Пруссии с Баварией 1870 г. посланники последней могли "заменять посланников империи и содействовать им".

Особую значимость в системе исполнительно-распорядительной власти Германии имел канцлер, назначаемый императором (ст. 15), с огромным набором прямых и косвенных функций. Его чрезвычайная компетенция, с опорой на императора, Пруссию и Союзный Совет, обеспечивала абсолютный иммунитет и недосягаемость для любой критики.

Канцлер был не только единственным имперским министром, но и председателем бундесрата. Его голос был решающим в верхней палате при равенстве голосов (§ 3, ст. 7, разд. III), если он выступал "за сохранение существующих предписаний и установлений", касающихся административных положений, регулирующих исполнение общего законодательства о таможенных тарифах, о ряде важнейших косвенных налогов (гл. VI, ст. 37), а также если в бундестаге не достигалось соглашения по военным вопросам. И более того, если общие расходы империи не покрывались соответствующими налогами и пошлинами, он имел право назначать взносы имперских государств для пополнения имперского бюджета (гл. XII, ст. 70).

Согласно ст. 5 Конституции, законодательная деятельность в Германии осуществлялась Рейхстагом и Союзным Советом. Их решения придавали обязательную силу закона, без санкции и права "вето" со стороны императора. Однако получалось так, что большинство в Рейхстаге было "послушным" меньшинству в Союзном Совете ввиду его особой компетенции и распределения политических сил. Примечательно, что никогда в Германии не было общего названия для парламента, поскольку он не соответствовал принципу "бикамерализма", ввиду особого статуса "союзной палаты", созыв которой не требовал одновременного созыва Рейхстага.

Рейхстаг, нижняя палата, создаваемая на основе "всеобщих выборов с тайной подачей голосов", находился под контролем императора. Он обладал значительно меньшими полномочиями, чем бундесрат. Ни один закон, принятый рейхстагом, не мог увидеть свет без утверждения бундесратом (гл. III, ст. 7), которому предоставлялись также полномочия на издание административных предписаний и инструкций, необходимых для проведения в жизнь имперских законов, право роспуска рейхстага при согласии императора (гл. V, ст. 23), разрешения конфликтов между землями с правом определять необходимость применения мер принуждения (экзекуции) к союзным государствам (гл. IV, ст. 19). Формально "всеобщее избирательное право" также не было всеобщим при высоком возрастном цензе (в 25 лет), при лишении избирательного права лиц, пользующихся помощью для бедных, ограниченных в гражданских и политических правах по суду, "нижних чинов войска и флота, находящихся на службе" и пр.

2.1 Полномочия императора и канцлера

Конституция не предусматривала процедуры регентства и медиатизации, что свидетельствовало о "переходном" характере статуса императора с перспективой его усиления. Император назначал и увольнял чиновников, а его указы и распоряжения имели силу прямого действия в системе исполнительной власти. Он осуществлял общий надзор за исполнением имперских законов и был вправе через Союзный Совет принять решение об экзекуции - процедуре "прямого правления" императора (ст. 19). Будучи главой армии и государства, император осуществлял всю полноту военно-административной власти в стране и мог объявить военное положение в любой ее части (ст. 68), что воплощало традиционную мечту всех патриотов Германии о сильной централизованной власти. Войска присягали на верность императору и были обязаны ему беспрекословным повиновением (ст. 57), тогда как отдельные государства империи армий не имели. Показательно и то, что 9 декабря 1871 года был принят закон о численности вооруженных сил Германской империи (пролонгирован в 1874 году), определивший общую численность в размере 1,5 млн. чел. Несомненно, что крупнейшая армия в Европе создавалась для реализации планов Германской империи по "переделу мира", что предполагало прочный государственный фундамент.

За императором закреплялось полное верховенство в международных делах: он представлял страну и контролировал весь дипломатический корпус, подписывал международные договоры, объявлял войну, заключал мир. Правда, по версии законодателя, объявление войны было "дороже" заключения мира, ибо первое император мог осуществлять самостоятельно, а второе - с согласия Союзного Совета. Помимо этого, император имел право по своему усмотрению созывать и открывать сессии парламента, распускать Рейхстаг и прямо обращаться с законодательной инициативой в любой момент сессионной работы. Конституция (ст. 17) давала право императору следить за ее соблюдением и фактически определяла его судебные полномочия, которые могли реализовываться только через Союзный Совет с участием канцлера. Все это позволяет сделать вывод о том, что монарх не подвергался никакому действительному конституционному контролю и образовывал с бюрократическим аппаратом и канцлером коалицию против парламента.

Власть канцлера Германии многократно превосходила "типовые" полномочия любого премьер-министра и определялась дополнительными "факторами силы": приближенностью к особе императора, опорой на Пруссию и ее представителей в Союзном Совете, наличием статуса председателя Совета и главы правительства, отсутствием кабинета министров и какой-либо реальной ответственности. Конституция предписывала обязанность канцлера скреплять своей подписью указы и распоряжения монарха, придавая им юридическую силу, (ст. 17) что позволяло реализовывать огромные полномочия политического "тандема": кайзер, канцлер, без угрозы конституционной ответственности. Обосновывая причины отсутствия в Германии классического правительства, Бисмарк, "железный канцлер", отмечал, что "коллегиальное министерство - большая политическая ошибка и недопустимая глупость, поскольку вряд ли нашелся бы какой-либо министр, который прочитал бы йотую часть того, что он должен подписывать по закону ежедневно" [7, с.34].

Главным источником правового статуса канцлера был Закон от 12 августа 1867 г., по которому в Пруссии учреждалось "управление имперского канцлера", что было вызвано необходимостью усиления исполнительной власти и единоначалия как в самой Пруссии, так и в рамках Таможенного союза. По этому Закону канцлер мог осуществлять с согласия императора внутреннее управление Союзом, вносить законодательные предложения в парламент, принимать подзаконные акты и осуществлять управление административным аппаратом. В ведении "управления" находилась имперская канцелярия, имперский надзор, счетный суд, иностранное управление и другие функции исполнительной власти, осуществлявшиеся от имени императора. Все это фактически было перенесено в Конституцию Германии 1871 года и дополнено огромной дополнительной компетенцией канцлера в Союзном Совете. С 1862 по 1890 г. должность министра - президента Пруссии, а затем и канцлера Германии с 1871 по 1890 г. занимал Отто фон Бисмарк - масштабная политическая фигура Германии и Европы XIX века. В течение 28 лет Бисмарк авторитарно управлял Пруссией и единой Германией: нанес поражение Австрии и Франции, объединил Германию и реализовал уникальный комплекс государственных и конституционных реформ. Как сказал о нем его современник, известный французский публицист Шербюлье, "Германская конституция была написана одним человеком и для одного человека" [7, с.23].

Обращает на себя внимание и тот факт, что имперский канцлер фактически дублировал полномочия кайзера и тем самым "переносил" их на всю компетенцию правительства. Подобная модель вершины исполнительной власти позволяла оперативно, комплексно и масштабно решать текущие вопросы управления империей, при опоре на силовые структуры, бюрократический аппарат и имперские интересы. Несмотря на юридические ограничения со стороны правительств субъектов и их представителей в Союзном Совете, имперское правительство по представленной "модели" могло произвольно увеличивать и расширять свою компетенцию за пределы любых конституционных ограничений. Именно это обстоятельство позволило законодателю закрепить элементарные демократические права и принципы в Конституции 1871 года: принцип "разделения властей", институт выборов в Рейхстаг, многопартийность, общее гражданство, личную свободу, свободу слова, совести и собраний. Если Рейхстаг выражал свое несогласие с политикой канцлера, то проблемы возникали у Рейхстага, а не у канцлера, так как император имел право роспуска Рейхстага, который, в свою очередь, не обладал правом выражения "вотума недоверия" правительству. Таким образом, структура имперского правительства была нетрадиционной, максимально централизованной и замыкалась на личности канцлера, что полностью соответствовало интересам правящих элит.

Функции имперского правительства были весьма широкими. «Надзору со стороны империи и ее законодательству подлежат следующие предметы:

1) Определения, касающиеся свободы переселения, отношений к месту рождения и к месту жительства, права гражданства, паспортов, полиции, иностранцев, а также касающиеся ремесла и страхования, … сверх того определения о колонизации и о переселении в иностранные, негерманские земли.

2) Законодательство таможенное и торговое и установление налогов, необходимых для нужд империи.

3) Определение системы мер, весов  и монет, а также основные положения  о выпуске бумажных денег, гарантированных  движимыми или недвижимыми ценностями.

4) Общие определения в банках.

5) Патенты на изобретения.

6) Охрана авторской собственности.

7) Организация общей защиты германской  торговли за границей, германского  мореплавания … и распределение  общего консульского представительства, установленного на счет империи.

8) Железные дороги … и пути сообщения, водные и сухопутные, установленные в интересах защиты страны и всеобщего оборота.

10) Почта и телеграф …

13) Общее законодательство в  гражданском праве, уголовное право  и судопроизводство.

14) Армия и военный флот в  империи.

16) Определения о прессе и  о праве общения (союзов)» (статья 4).

2.2 Союзный Совет

Союзный Совет - действительный центр всех имперских учреждений Германии - был призван как к законодательной, так и к исполнительной деятельности, а также облечен и некоторыми судебными функциями. Такое необычное сочетание функций обеспечивало участие всех правительств субъектов империи в общем управлении и законодательстве, что позволяло им непосредственно контролировать свои интересы. Они назначали в Совет своих представителей, без участия местных ландтагов, прямо пропорционально политическому весу каждого субъекта Германии. Все 25 субъектов Германии имели 58 голосов, с очевидными политическими преимуществами для Пруссии - 17, Баварии - 6 и Саксонии - 4 - "исконных политических союзников". Другие субъекты имели небольшое представительство: от 3 до 1 депутата вне зависимости от численности их населения. Никто из депутатов не мог быть одновременно членом Совета и Рейхстага (ст. 9); действовал древнеримский принцип - "почетной службы" и никто не мог претендовать на жалование и иное материальное вознаграждение (ст. 32). Все депутаты пользовались "дипломатической защитой" со стороны императора, что подтверждало их статус "послов субъектов" (ст. 10), в противном случае можно было бы использовать категорию "привилегии", принятой в мире для депутатов палат парламента. Поэтому Союзный Совет был "конгрессом союзных правительств" под руководством Пруссии", а не верхней палатой парламента. Каждый член Совета был связан инструкциями своего правительства, им предоставлялось право быть выслушанными во всякое время в Рейхстаге для "защиты воззрений своего правительства" даже в том случае, если последние не будут приняты совместным большинством в Совете (ст. 9). Эта уникальная конституционная формула защиты прав меньшинства де-юре лишала Совет солидарного характера и единственным реальным признаком его коллегиальности являлось право принятия решения по простому большинству голосов (ст. 7, ч. 3). Председательство в Союзном Совете принадлежало канцлеру империи, назначаемому императором (ст. 15), или лицу, письменно утвержденному канцлером. По Конституции 14 из 17 голосов от Пруссии было достаточно для реализации права "вето" на неугодное решение. В структуре Союзного Совета действовало 8 постоянных комитетов (ст. 8): 1 - по делам армии и крепостей; 2 - по морским делам; 3 - по делам таможенных сборов и имперских податей; 4 - по делам торговли и сношений; 5 - по делам железных дорог, почт и телеграфов; 6 - по делам юстиции; 7 - по фискальным делам; 8 - по иностранным делам. В большинстве комитетов доминировали депутаты Пруссии, Саксонии и Баварии, что усиливало позицию представителей этих субъектов в Совете. Компетенция Союзного Совета определялась ст. 7 Конституции в трех направлениях:

1) постановление решений относительно  вносимых в Рейхстаг постановлений,

2) решения относительно имперских законов, общих административных распоряжений и инструкций,

3) относительно споров при исполнении  имперских законов и постановлений.

Имели место и специальные права Союзного Совета, например, приоритетное рассмотрение актов и законопроектов правительства, причем никакой проект не мог быть передан в Рейхстаг без рассмотрения в Союзном Совете. Членам Совета разрешалось лоббировать свой проект в Рейхстаге (ст. 9). Эта функция определяла Союзный Совет в качестве правительственной инстанции, которая защищала интересы исполнительной власти в Рейхстаге и компенсировала отсутствие "кабинета" как такового. Но этот лоббизм не был связан солидарными отношениями и обеспечивал права всех субъектов Германии по отдельности. Что касалось Пруссии, то, имея большинство в Рейхстаге, ее представители могли отклонить и волю "большинства" в Союзном Совете. Исполнительно-распорядительная власть Союзного Совета выражалась двояко: с одной стороны, в пленарных решениях и постановлениях, с другой - в решениях комитетов. Контролю, рассмотрению и утверждению Союзного Совета подлежали все административные предписания и учреждения, а также практика исполнения законов. По делам внутреннего управления Союзный Совет постановлял решения о роспуске Рейхстага (ст. 24) до истечения полномочий, о назначении союзной экзекуции и некоторые дела по финансовому управлению (ст. ст. 39, 72). Впечатляли и функции комитетов Союзного Совета: с одной стороны, они предварительно разбирали законопроекты и решали административные вопросы, а с другой - имели собственную компетенцию. Так, назначение консулов императором требовало согласия комитета по торговле, а определение суммы налогов и таможенных сборов с различных государств согласовывалось со счетным комитетом и т.д. Все это свидетельствовало о наличии "двойной страховки" - своеобразной гарантии интересов верховной власти в Союзном Совете. Что касалось судебных полномочий, то они не определялись каким-либо общим правовым принципом, но позволяли исполнять функцию общеимперского суда под контролем "сверху" по следующим предметам:

1) разбор политических споров  между отдельными государствами  империи (ч. 1 ст. 76);

2) разбор конституционных пререканий  между властями отдельных государств (ч. 2);

3) суд над консулами, уличенными  в правонарушениях;

4) содействие частным лицам при отказе в правосудии по субъектам.