Меры по совершенствованию системы государственного управления

 

 

 

 

 

МЕРЫ  ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Екатерина II, используя идею французского просветителя Монтескье о том, что  природная среда, размеры страны и нрав ее населения определяют форму  государственного строя, доказывала закономерность и необходимость самодержавия в  России. Задача монарха заключалась  в издании "наилучших законов", а правительства и других органов  управления - в исполнении его воли. Все подданные и сам монарх обязаны следовать этим законам, что, как считала императрица, и  отличает просвещенную монархию от деспотии. Однако "всевластие закона" на практике игнорировалось чиновниками, да и подчас самой Екатериной.

Кроме того, активное законотворчество Екатерины было призвано укрепить законодательную  базу самодержавия.

Реформа центральных учреждений. Сразу  же после переворота 1762 г. сановник Никита Панин разработал проект, призванный ограничить власть самодержца "императорским  советом". После некоторых колебаний, вызванных тем, что в начале царствования Екатерина II, не имевшая легитимных прав, чувствовала себя крайне неуверенно на престоле, он был отвергнут. Более  того, в 1763 г. императрица провела  реформу Сената, который был разделен на 6 департаментов, лишен многих полномочий и превращен в высшее судебно-апелляционное  учреждение.

Важнейшим механизмом государственного управления стал Кабинет Екатерины  с его статс-секретарями. В целом  в стране усиливался бюрократический  аппарат.

Отношение с церковью. В 1763-1764 гг. была проведена секуляризация церковных  земель, т.е. осуществлена их передача в введение казны, что укрепило экономическую  мощь государства, прекратило волнения монастырских крестьян, которые дестабилизировали  обстановку в стране.

Управление окраинами. В 1764 г. было ликвидировано гетманство на Украине, ограничены привилегии казачества. В 1775 г. упразднено Запорожское войско, а  на Дону введена обычная система  губернских учреждений, что лишило казачество остатков автономии. Все  эти меры укрепляли централизацию  страны, унифицировали систему управления.

Уложенная комиссия. В 1767 г. Екатерина  созвала Уложенную комиссию, призванную разработать новый свод законов. Ей была придана форма, как древних  земских соборов, так и европейского парламента одновременно. Депутаты избирались от всех сословий, кроме помещичьих крестьян, но подавляющее большинство  мест в Комиссии принадлежало дворянам и горожанам.

Екатерина II подготовила " Наказ " Уложенной комиссии, в котором  содержались предложения по смягчению  крепостного строя. Депутатские  же наказы не шли дальше защиты узкосословных  интересов.

Деятельность Комиссии привела  Екатерину к выводу о невозможности  согласования интересов различных  сословий, а также смягчения крепостничества  без риска потерять престол. В  то же время ее созыв произвел благоприятное  впечатление на Европу, укрепил авторитет  власти, позволил Екатерине ознакомиться с "состоянием умов" в обществе. Убедившись, что ее правлению ничто  не угрожает, недовольная резкостью  критики в адрес дворянства, прозвучавшей в некоторых публичных выступлениях, а также осознав неготовность общества к радикальным переменам  в духе идей Просвещения, императрица  распустила Комиссию под предлогом  начавшейся в 1768 г. войны с Турцией. Комитеты же Комиссии продолжили свою работу по взаимному согласованию множества  законов, часто противоречивших  друг другу.

Реформа местного управления стала  ответом на то потрясение, которое  пережила империя в результате социального  взрыва - "пугачевщины". Она была призвана укрепить государственную  власть на местах, передать туда некоторые  функции центральных органов  и тем самым повысить их эффективность  и упрочить позиции дворянства, которое  после подавления восстания оценивалось  как единственная надежная опора  власти.

В 1775 г. Екатерина издала " Учреждение для управления губерний ". Россия делилась на 50 губерний, каждая из которых, в свою очередь на 10 - 15 уездов с  населением до 30 тысяч человек. Функции  губернского правления и возглавлявшего его губернатора значительно  расширялись за счет передачи финансовых, административных и судебных полномочий из центра.

В уезде главным органом управления был " низший земский суд " во главе  с капитан-исправником. В отличие  от губернатора, который назначался из центра, он избирался дворянами  из местных помещиков. Кроме того, дворяне получили право создавать  уездные и губернские дворянские собрания, на которых избирались предводители дворянства, кандидаты на различные  должности, обсуждались вопросы  местной жизни.

 

ЖАЛОВАННЫЕ  ГРАМОТЫ

 

В целях оформления сословных привилегий дворянства в 1785 году вышла Жалованная грамота дворянству. «Грамота на права  вольности и преимущества благородного российского дворянства» представляла собой свод дворянских привилегий, оформленный законодательным актом  Екатерины II от 21.04. 1785 года. При Петре I дворянство несло пожизненную военную  и другую службу государству, но уже  при Анне Иоанновне оказалось  возможным ограничить эту службу 25 годами. Дворяне получили возможность  начинать службу не с рядового или  простого матроса, а с офицера, пройдя дворянскую военную школу. Петр III издал  указ о вольности дворянства, дающий право служить или не служить, но действие этого указа было приостановлено. Теперь же, подтверждалась свобода  дворян от обязательной службы. Полное освобождение дворянства имело смысл  по нескольким причинам: 1) имелось достаточное  количество подготовленных людей, сведущих в разных делах военного и гражданского управления; 2) сами дворяне сознавали  необходимость службы государству  и считали за честь проливать  кровь за отечество; 3) когда дворяне  были всю жизнь оторваны от земель хозяйства приходили в упадок, что пагубно сказывалось на экономике  страны. Теперь многие из них могли  сами управлять своими крестьянами. И отношение к крестьянам со стороны  хозяина было куда лучше, нежели чем  со стороны случайного управляющего. Помещик был заинтересован в  том, чтобы его крестьяне не были разорены. Жалованной грамотой дворянство признавалось первенствующим сословием  в государстве и освобождалось  от уплаты податей, их нельзя было подвергнуть  телесному наказанию, судить мог  только дворянский суд. Лишь дворяне  имели право владеть землей и  крепостными крестьянами, они также  владели недрами в своих имениях, могли заниматься торговлей и  устраивать заводы, дома их были свободны от постоя войск, имения не подлежали  конфискации. Дворянство получило право  на самоуправление, составило «дворянское  общество», органом которого являлось дворянское собрание, созываемое каждые три года в губернии и уезде, избиравшее губернских и уездных предводителей  дворянства, судебных заседателей и  капитан-исправников, возглавлявших  уездную администрацию. Этой жалованной грамотой дворянство призывалось к  широкому участию в местном управлении. При Екатерине II дворяне занимали должности местной исполнительной и судебной власти. Жалованная грамота  дворянству должна была упрочить положение  дворянства и закрепить его привилегии. Содействовала большей консолидации господствующего класса. Действие ее было распространено также на дворян Прибалтики, Украины, Белоруссии и Дона. Жалованная грамота дворянству свидетельствовала  о стремлении российского абсолютизма  укрепить свою социальную опору в  обстановке обострения классовых противоречий. Дворянство превращалось в политически  господствующее сословие в государстве.

Наряду с Жалованной грамотой дворянству 21.04. 1785 увидела свет Жалованная грамота  городам. Этот законодательный акт  Екатерина II учреждал новые выборные городские учреждения, несколько расширяя круг избирателей. Горожане были поделены на шесть разрядов по имущественным и социальным признакам: «настоящие городские обыватели» - владельцы недвижимости из дворян, чиновников, духовенства; купцы трех гильдий; ремесленники, записанные в цехи; иностранцы и иногородние; «именитые граждане»; «посадские», т.е. все прочие граждане, кормящиеся в городе промыслом или рукоделием. Эти разряды по Жалованной грамоте городам получили основы самоуправления, в известном смысле аналогичные основам Жалованной грамоты дворянству. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных. Судебными выборными учреждениями в городах являлись магистраты. Однако привилегии горожан на фоне дворянской вседозволенности оказались неощутимыми, органы городского самоуправления жестко контролировались царской администрацией - попытка заложить основы буржуазного сословия не удалась.

Помимо Жалованной грамоты дворянству и Жалованной грамоты городам  Екатерина II разрабатывала и Жалованную грамоту крестьянству (она адресовалась только к государственным крестьянам). «Сельское положение» было вполне законченным  проектом. Он не противоречил «Наказу». Однако этот проект не был воплощен в жизнь.

Во все время царствования Екатерины II идет обсуждение того, как облегчить  участь крепостных. Сама императрица  была противницей крепостного права. Она, в начале царствования, мечтала  освободить крестьян от крепостной зависимости. Сделать этого она не могла, во-первых, потому, что не встретила сочувствия среди многих приближенных, а во-вторых, потому, что взгляды самой Екатерины II изменились после Пугачевского бунта.

 

Жалованная  грамота дворянству, 21 апреля 1785 г.

 

А. О личных преимуществах дворян

1-е. Дворянское название есть  следствие, исключающее от качества  и добродетели начальствовавших  в древности мужей, отличивших  себя заслугами, чем обращая  самую службу в достоинство,  приобрели потомству своему нарицание  благородное.

2-е. Не токмо империи и престолу  полезно, но и справедливо есть, чтоб благородного дворянства  почтительное состояние сохранялось  и утверждалось непоколебимо  и ненарушимо; и для того изстари,  ныне, да и пребудет навеки  благородное дворянское достоинство  неотъемлемо, наследственно и  потомственно тем честным родам,  кои оным пользуются, и следственно:

3-е. Дворянин сообщает дворянское  достоинство жене своей.

4-е. Дворянин сообщает детям  своим благородное дворянское  достоинство наследственно.

5-е. Да не лишится дворянин, или дворянка дворянского достоинства,  буде сами себя не лишили  оного преступлением, основаниям  дворянского достоинства противным.

6-е. Преступления, основания дворянского  достоинства разрушающие и противные,  суть следующие: 1. Нарушение клятвы. 2. Измена. 3. Разбой. 4. Воровство всякого  рода. 5. Лживые поступки. 6. Преступления, за кои по законам следовать  имеет лишение чести и телесное  наказание. 7. Буде доказано будет,  что других уговаривал, или научал  подобные преступления учинить.

7-е. Но понеже дворянское достоинство  не отъемлется, окромя преступления; брак же есть честен и законом  божиим установлен, и для того  благородная дворянка, вышедши замуж  за недворянина, да не лишится  своего состояния; но мужу и  детям не сообщает она дворянства.

8-е. Без суда да не лишится  благородный дворянскаго достоинства.

9-е. Без суда да не лишится  благородный чести.

10-е. Без суда да не лишится  благородный жизни.

11-е. Без суда да не лишится  благородный имения.

12-е. Да не судится благородный,  окроме своими равными.

13-е. Дело благородного, впадшего  в уголовное преступление и  по законам достойного лишения  дворянскаго достоинства, или  чести, или жизни, да не вершится  без внесения в Сенат и конфирмации  императорскаго величества.

14-е. Всякого рода преступления (благородного), коим десять лет  прошло, и чрез таковое время  они не сделались гласны, и  по оным производства не было: все таковые дела повелеваем  отныне предать, если где об  них взыскатели, истцы, или доносители  явятся, вечному забвению.

15-е. Телесное наказание да  не коснется до благородного.

16-е. С дворянами, служащими  в нижних чинах наших войск,  поступать во всех штрафах  так, как по нашим военным  правилам поступается с обер-офицерскими  чинами.

17-е. Подтверждаем на вечные  времена в потомственные роды  российскому благородному дворянству  вольность и свободу.

18-е. Подтверждаем благородным,  находящимся в службе, дозволение  службы продолжать и от службы  просить увольнения по сделанным  на то правилам.

19-е. Подтверждаем благородным  дозволение вступать в службы  прочих европейских нам союзных  держав, и выезжать в чужие  краи.

20-е. Но как благородное дворянское  название и достоинство изстари,  ныне, да и впредь приобретается  службою и трудами империи  и престолу полезными, и существенное  состояние российского дворянства  независимо есть от безопасности  Отечества и престола; и для  того во всякое таковое Российскому  самодержавию нужное время, когда  служба дворянства общему добру  нужна и надобна, тогда всякой  благородной дворянин обязан  по первому позыву от самодержавной  власти не щадить ни труда,  ни самого живота для службы  государственной.

21-е. Благородный имеет право  по призвании своем писаться, как помещиком его поместий, так  и вотчинником родовых, наследственных  и жалованных его вотчин.

22-е. Благородному свободная  власть и воля оставляется,  быв первым приобретателем какого  имения, благоприобретенное им имение  дарить, или завещать, или в приданые  или на прожиток отдать, или  передать, или продать, кому заблагоразсудит.  Наследственным же имением да  не распоряжает инако, как законами  предписано.

23-е. Благородного наследственное  имение, в случае осуждения и  по важнейшему преступлению, да  не отдасться законному его  наследнику, или наследникам.

24-е. Понеже желание и хотение  наше было, есть и впредь с  помощию божиею непременно будет,  чтоб империя Всероссийская управляема  была издаваемыми от самодержавия  нашей власти узаконениями и  постановлениями, для утверждения  правосудия, правды и безопасности  имения и имущества каждого,  находим справедливо снова запретить  и строго подтвердить древние  о том запрещения: да не дерзнет  никто без суда и приговора  в силу законов тех судебных  мест, коим суды поручены, самовольно  отобрать у благороднаго именно, или оное разорять.

25-е. Правосудие и возмездие  за преступление вверены в  каждом наместничестве единственно  судебным на то установленным  местам; они выслушивают жалобы  истца и оправдания ответчика  и чинят решения по законам,  которым всяк, какого бы рода  и поколения ни был, повиноватися  обязан: и для того, буде благородный  имеет законное требование, или  кто на благородного, то оное  разобрать надлежит в установленных  и на то власть имеющих судебных  местах предписанным порядком; ибо  несправедливо и с общим порядком  несходственно бы было, когда  бы всяк в собственном своем  деле вздумал сделаться судьею.