Местное управление в России в 17 веке

Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации была предпринята в 80-е годы. Наиболее важной была попытка объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны. К этому времени относятся мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.

Во главе приказа стоял начальник - судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками начальника-судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей - подьячие.

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности, с чем были связаны и размеры приказных штатов.

Большие приказы (Поместный, Разрядный, Казанского дворца) делились на столы. Разделение происходило в основном по территориальному принципу. Бывали случаи, когда тому или иному приказу передавались функции другого учреждения, что приводило к выделению в его составе особого стола. Столы делились на повытья, создававшиеся в основном по территориальному принципу. Повытья не были устойчивыми структурными единицами и не носили определенного названия. Иногда они носили порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе их подьячего. В более мелких приказах деления на столы не было, а существовали только повытья.

Во второй половине XVII в. широкое распространение получили временные учреждения - комиссии, которые формировались в Москве из дьяков и московских подьячих и посылались вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками и т. д. на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались по специальному указу, который определял их количественный состав, направление деятельности, назначал руководителей. [5]

Приказная система с её централизацией и бюрократией, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью породило волокиту, злоупотребление, взяточничество, что особенно явственно обнаружилось к концу XVII в.

2. Характеристика местного управления

.1 Институт воевод

Бурные события начала XVII в. потребовали усилия власти на местах. Эта задача решилась путем введения института воевод как основного звена местного управления. Должность воеводы существовала со второй половины XVI в. лишь в некоторых пограничных городах, где была необходимость нести более твердую военную и гражданскую власть. Крестьянская война и польско-шведская интервенция в начале XVII в. потребовали создания этой твердой власти повсеместно. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в введении которого находились города с уездами. Разрядный приказ имел в своей компетенции управление служилыми людьми, определение их на службу, назначение земельного (поместного) и денежного жалования, а так же ведал их учетом. По росписи городов и уездов России 1614 г. видно, что в 103 городах с уездами были уже воеводы, а в 1616 г. - 138, в 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами.

Претенденты на место воеводы - бояре, дворяне и дети боярские подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить на воеводство, чтобы «покормиться», но официально воевода за свою службу получал, помимо вотчин, и поместные денежные оклады, жалованья.

Срок службы воеводы простирался обычно один - три года. В Шуе с 1613 по 1689 г., за 79 лет, сменилось 52 воеводы, а в Якутске за 1645-1652 - пять воевод. В больших городах было несколько воевод (в Астрахани - три-четыре, Пскове - два-три); один из воевод (назначенный из бояр) был главный, другие считались его товарищами; они назначались из окольничих, стольников и дворян. В небольших городах был один воевода.

Воевода имел приказную, или съезжую избу, в которой изводились все дела по управлению городом и уездом; она возглавлялась дьяком. Здесь хранились государевы грамоты приходные и расходные книги и росписи разных податей и сборов и сами сборы (государева каша). В крупных городах приказные избы разделялись на столы; столы состояли в ведении подьячих. Кроме подьячих, в приказной избе были приставы, или надельщики, рассыльщики и сторожа, которые приводили в исполнение приказания воеводы. В особом ящике хранилась государева печать; воевода имел и свою печать.

При смене одного воеводы другим старый воевода сдавал новому все дела и казенное имущество по описям и книгам (сдаточным описям или расписным спискам); один экземпляр описи посылался в тот приказ, в котором ведался город с уездом. Направляясь на воеводство, воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности.

Воевода управлял вверенной ему территорией. Он осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых, с нарушением казенного интереса (кормчества), со всякими нарушениями порядка вообще (бой, пожар, мор), ведал городовым и дорожным делом, надзирал за судом губных и земских старост. Выполнял административно-полицейские функции, а также военные. Обязанности его четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит», говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.

В крупных городах полицейский надзор за населением, укреплениями и караулами осуществлял подчиненный воеводе городничий (бывший городовой приказчик). В слободах и волостях воевода осуществлял власть с помощью приказчиков.

Широкими были финансовые функции воеводы. Составляемые в этом случае писцовые книги заключали описание земель по количеству и качеству, доходность земель (урожайность), повинности и пользу землевладельца -феодала. Где за основу исчисления брались дворы (в городах), в писцовые книги заносились сведения и о них.

В первые годы после окончания польско-шведской интервенции из Москвы для определения платежеспособности населения посылались дозорщики, составлявшие особые дозорные книги. Воеводы были обязаны оказывать этим финансовым агентам из центра всяческое содействие, выдавать им нужные для «сошного письма» документы из съезжей избы. Сборы налогов осуществляли выборные лица: прямых - старосты и целовальники, косвенных (таможенных и кабацких сборов) - головы и целовальники. Воеводы осуществляли надзор и финансовый контроль над деятельностью этих выборных властей. В съезжую избу свозились все собранные деньги.

Очень широкими были военно-административные функции воеводы. Он верстал на службу служилых людей - дворян и детей боярских, вел их списки с указанием имения, жалованья, исправности службы каждого, делал им периодические смотры и отправлял их на службу по первому требованию Разрядного приказа. Ведал воевода и местными служилыми людьми «по прибору»: стрельцами, пушкарями и т. п.

На ответственности воеводы были все городские учреждения, крепостные пушки, различные военные и казенные съестные припасы, которые он принимал и сдавал по описи.

На окраинах государства воевода заведовал и пограничным делом: он высылал разъездные «станицы» и «сторожи» в степи, устраивал «засеки», острожки и засечные крепости.

В силу этих сложных функций в разной степени подчинения воеводы находился ряд должностных лиц: осадный голова (комендант крепости), засечные, острожные, стрелецкие, казачьи пушкарские, объезжие, житничьи и ямские головы. [5]

Воеводы никогда не довольствовались добровольными приношениями. На протяжении всего XVII в. из городов, уездов и волостей Русского государства в столицу поступали слезные челобитные населения на поборы и лихоимство воевод. Само правительство в первые десятилетия века вынуждено было рассылать грамоты «о недаче впредь кормов воеводам, посланным и гонцам», но все это было безрезультатно. На Земском соборе 1642 г. осмелевшее купечество прямо заявило правительству, что «в городах всякие люди обнищали и оскудали до конца от твоих государевых воевод»1.

Особенно большим произволом отличались воеводы Сибири. Почти каждая смена сибирских воевод заканчивалась следствием (сыском) о их злоупотреблениях, с привлечением в качестве соучастников других должностных лиц: дьяков, подьячих и т. п.

В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправления» -губная и земская. Губными делами (т. е. уголовным судом) в каждом округе -губе - ведал губной староста его помощниками были губные целовальники. Все судопроизводство и делопроизводство по губным делам производилось в губной избе, где находился губной дьяк и подьячие. В ведении губных старост находились тюрьмы с тюремными служителями (целовальниками, сторожами), палачи, а так же выборные от населения - сотские, десятские. Губного старосту свободное население округа выбирало из дворян или детей боярских; целовальники выбирались из черносошных крестьян или посадских. Круг деятельности губных органов в XVII в. значительно возрос. Кроме разбойных, татиных дел и душегубства, в их ведение попали фактически все уголовные дела: поджоги, насилия, сыск беглых и т. п.

Хотя статья 21 главы XXI «Уложения» 1649г. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом в полном подчинении у воеводы. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста - его помощником.

Неудовлетворенность состоянием уголовного суда, злоупотребления самих губных старост толкали правительство на различные реформы. В 1669г. губные старосты были подчинены назначенным правительством губным сыщикам; губные и тюремные целовальники отменились, а вместо первых назначались губные дьячки, а вторых - стрельцы и наемные сторожа.

В 1679 г. были упразднены и губные сыщики и губные старосты, а уголовные суд на местах были передан воеводам; в 1684 г. правительство восстановило губных старост.

В течение всего века существовали и земские органы «самоуправления» - земские старосты (иногда они назывались земскими судьями) и целовальники, избираемые черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах станах, волостях и погостах. Эти органы ведали раскладкой податей между населением, надзирали за тем, чтобы тяглецы не уклонялись от несения тягла. Осуществляли земские органы и некоторые полицейские функции, следили за сохранением спокойствия, за соблюдением таможенных сборов и т. п. Делопроизводство по земским делам велось в особой земской избе, где хранились окладные земские книги.

В полицейском отношении земские органы были полностью подчинены воеводам. В финансовом отношении, хотя и безуспешно, правительство пыталось отстранить воевод от влияния на земские органы.

Кроме губных и земских органов, существовали и другие выборные органы. В каждом уезде находилось несколько таможен, возглавляемых таможенными целовальниками; таможни уездов подчинялись таможенному голове, при котором существовала особая таможенная изба. Кружечные дворы и кабаки возглавлялись соответствующими головами и целовальниками. Кроме того, были ларечные старосты, житейные и мельничные целовальники и другие выборные лица, которые выбирались главным образом из посадского населения под надзором воевод. Воевода наблюдал за их деятельностью, принимал их отчеты и деньги.

Иногда таможенные и кабацкие сборы правительство сдавало на откуп.

Служба выборными головами и целовальниками при таможенных кабацких и иных сборах воспринималась населением как тягчайшая повинность, так как всякие недосдачи воеводы и приказы «доправляли» с самих голов и целовальников. В челобитных на самоуправство воевод часто фигурировали выборные лица - жертвы воеводского произвола. Воевода Барков на которого жаловались шуяне в 1665 году, избил «до полусмерти» ларечного целовальника Селиванова и голову кружецкого двора Карпова. Доставалось от воеводы и его приставам и другим выборным лицам. В 1633 году в Подосиновскую волость, Усольского уезда, явился пристав со стрельцами и арестовал земского старосту (судью) волости и несколько крестьян за невыплату податей, а затем ежедневно ставил их на правеж. Все это вызвало настоящее восстание населения, которое явилось в стан (центр) волости.

Значительно расширилась в XVII в. сфера деятельности суда, который превратился в одно из главнейших звеньев карательной политики государства, отличавшейся большой жестокостью. В качестве меры наказания часто применялась смертная казнь - по «Соборному уложению» 1649 г. ею наказывались преступники в 60 случаях. Кроме простых форм смертной казни (отсечение головы, повешение и утопление), существовали формы квалифицированной смертной казни, сопряженные с особенно жестокими мучениями наказуемого (сожжение, закапывание живым, заливание горла расплавленным металлом, четвертование и колесование). Жестокими были и другие наказания: осужденным отсекались носы, уши, руки, выкалывались глаза и т. п., они избивались кнутом, батогами и палками, заключались (фактически нередко замуровывались) в тюрьмы - в те времена сырые, тесные, холодные помещения без окон. Для сравнительно маловажных преступлений (корчемничество, курение табака, утайка казны подьячими и т. п.) применялась и ссылка в Сибирь.

Имущественные наказания (денежные штрафы и конфискация) были оттеснены на задний план; они чаще всего сопутствовали одному из названных выше наказаний.

Смертная казнь и телесные наказания в XVII в. проводились публично.

Уголовное законодательство того времени преследовало одну цель - запугать народные массы, лишить их воли к сопротивлению возраставшей эксплуатации и закрепощению.

Значительным новшеством судебной практики XVII в. явилась категория государственных преступлений, жестоко караемых смертной казнью. «Извет» (донос) «о государевом деле» всемерно поощрялся правительством еще в первые десятилетия века, даже если это были просто «непригожие» слова про царя или членов его семьи.

Уложение 1649 г. сделало «извет в государевом деле» обязанностью каждого. Само понятие «государева дела» во второй половине века сильно расширилось и стало означать всякое событие и дело, затрагивающее государственный интерес. [1]

В отношении основных уголовных преступлений того времени (государственных преступлений, разбоя, «воровства», татьбы)1 широко применялся розыскной процесс, отличавшийся необыкновенной жестокостью. В отношении обвиняемого обязательно применялась пытка, но решающее значение «Уложение» придавало не признанию обвиняемого, а его оговору и обвинению в повальном обыске. Пытка применялась и в отношении тех, кто оговаривал. Если после трехкратной пытки доносчик отказывался от оговора, то этот оговор не считался действительным. Впрочем, в делах о государственном преступлении основную роль в показаниях играли свидетели, «общей ссылке» (т. е. когда обе стороны ссылались на одного и сам «изветчик» и его свидетели, с которыми обвиняемому устраивали очную ставку (ставили «с очей на очи»). К концу века роль повального обыска пала и в рассмотрении других уголовных дел возросла роль свидетельских показаний.