Общие принципы государственного управления при Петре I

 

 

Содержание

 

Введение

Глава 1. Общие принципы государственного управления при Петре I.

Глава 2. Устройство государственной системы при Петре I

Глава 3. Устройство местного самоуправления

Глава 4. Законодательные акты, отражающие принципы новой системы

Заключение

Список литературы

 

Введение

 

 Термин «бюрократия» происходит от сочетания французского «bureau» - «бюро», «канцелярия» и греческого «kratos» - «власть» и означает буквально «господство бюрократии». В этом смысле «бюрократия» может быть истолкована в различных  значениях, как: 
1) узкий, привилегированный чиновничье-административный слой; 
2) Специфическая форма социальной организации, в которой исполнительная власть практически независима и проявляет тенденции к произволу, формализму, стремлению подчинить правила и задачи деятельности организации целям своего сохранения и укрепления. 
           Бюрократия начала зарождаться на Руси в конце 15 века, но лишь петровские реформы ее «официально узаконили». Петровские реформы были вызваны рядом факторов:

• нарастало экономическое и военное отставание России от передовых европейских стран, что представляло угрозу национальному суверенитету;
• служилое сословие по своему социально-политическому и культурному уровню не соответствовало требованиям общественного развития страны, оставалось патриархальной социальной общностью средневековой эпохи, имевшей смутное представление даже о своих сословных интересах;
• социальная нестабильность порождала необходимость укрепления позиций правящего класса, его мобилизации и обновления, а также совершенствования государственного аппарата управления и армии;

Одним из условий начала реформ стала сама личность царя-преобразователя.

Реформа системы государственного управления, предпринятая Петром I, объясняется необходимостью создания нового государственного аппарата, отвечавшего духу времени и способного эффективно осуществлять руководство модернизирующимся обществом. Реформа привела к росту местного бюрократического аппарата.

 

Глава 1.

Общие принципы государственного управления при Петре І

 

В конце XVII века Российское государство ощутимо требовало реформ в экономической, военной областях и, прежде всего – в переустройстве нуждалась сама система государственного управления. Ослабленная Боярская Дума и громоздкий аппарат приказов уже не мог решать задачи возникающей абсолютной монархии. Пётр I, пришедший к власти в 1689 году, постепенно начал преобразования во всех государственных и общественных сферах.

Боярская Дума к концу XVII века полностью утрачивает своё значение. Все важные вопросы государственной жизни стал единолично решать царь. С 1708 года законосовещательным органом при царе была Консилия Министров, а 22 февраля 1711 года был учреждён Правительствующий Сенат, состоящий из 9 членов. Хотя Сенат был создан Петром I с формулировкой “…определим быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления…”1, он сохранялся на протяжении многих десятилетий, превратившись “…в высшее правительствующее учреждение, направляющее работу коллегий и губернских учреждений…”2 Несмотря на то, что царь постепенно сокращал полномочия Сената ( Так, с 1721 года, Сенату было запрещено издавать общегосударственные законы от своего имени.), он оставался важным учреждением, регулировавшим всю систему государственного управления.

Этот орган власти разрастался, и Петр I перешел к иным формам контроля над этим органом. Вместо дежурных штаб-офицеров гвардии он назначил при Сенате высшего чиновника - генерал-прокурора. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года.

В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”3, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Важной стороной деятельности Сената, как высшего органа надзора, было его взаимодействие с центральными и местными органами власти и управления.

С 1714 г. возник особый институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблениями чиновников. Фискалы подчинялись только особому лицу, находившемуся при Сенате - генерал-обер-фискалу. Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. Естественно, что на все эти посты Петр I назначал своих любимцев. Так, генерал-прокурором стал П.И.Ягужинский, генерал-обер-фискалом Нестеров. Далеко не всегда они оправдывали доверие Петра. Сама формирующаяся бюрократическая система толкала их на путь воровства и взяточничества. Того же Нестерова, который был призван пресекать подобные дела в государстве, самого казнили за взяточничество.

Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения:

1. Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии);
2. Сенатская контора по вопросам управления.

Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената.

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат.

Практическое, деловое значение Сената обусловливалось не только степенью и широтой предоставленных ему полномочий, но и системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое .Таковы были, прежде всего, комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Комиссары не только принимали указы, но и следили за их исполнением, доставляли Сенату необходимые сведения, исполняли на местах его поручения. Впоследствии, с учреждением коллегий, значение комиссаров падает: посредствующим звеном между Сенатом и губерниями становятся коллегии. Одновременно с учреждением Сената Петр повелел «вместо приказа разрядного быть столу разрядному при Сенате». Таким образом, к Сенату отошло «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неукрывательством от службы. В 1721—1722 гг. разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при Сенате, а 5 февраля 1722 г. назначается при Сенате герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.

С начала XVIII века встал вопрос о реорганизации системы центрального управления страной. Старый приказной аппарат уже не мог осуществлять управленческие функции нового абсолютистского государства так, как делал это раньше. “Как видно из переписки Канцелярии Сената с Приказной и губернской администрацией оперативно получать сводные сведения, например, о государственных доходах, оказалось невозможным из-за волокиты и формальных отписок”4. Так возник вопрос о полной перестройке приказной системы управления. В основу Пётр I положил шведскую модель государственного управления, основав согласно ей коллегии, ведавшие основными вопросами жизни страны.

 

Глава 2.

 Устройство государственной  системы при Петре I

 

С приходом к власти Петра I начинается реформирование системы государственного управления, направленное на устройство мощного, централизованного государства, способного решать поставленные царём новые задачи в сфере реорганизации военного дела и тесно связанной с ним экономики. Успех в достижении поставленных целей напрямую зависел от организации управленческих структур, которые могли бы справляться с данными задачами. Следовательно, важную роль в этом деле играло коренное переустройство принципов делопроизводства, начавшееся в 1699 – 1702 годах с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. С возникновением нового законосовещательного органа – Сената, позволявшего более результативно, чем раньше решать общегосударственные проблемы, потребовалась более широкая письменная регламентация его работы, что отразилось в принятых Петром I указах о должности Сената и о должности генерал-прокурора Сената, в которых существенная роль уделялась ведению делопроизводства, осуществляемую Канцелярией.

Таким образом, учреждение Сената повлекло за собой и реформирование центральных органов России. Запутанный аппарат уже не удовлетворял государственным задачам, что повлекло за собой создание в первой четверти XVIII века 12 коллегий вместо 42 приказов. В отличие от приказов, коллегии ведали строго определённой сферой государственной деятельности, что было эффективнее. В соответствие с поставленными задачами централизации управления Коллегия Иностранных Дел, Военная и Адмиралтейская коллегии ведали основными направлениями основными задачами страны в военной и внешнеполитической областях; Коммерц- , Берг- и Мануфактур-коллегии занимались устройством и развитием промышленности и торговли России. За финансовую жизнь страны отвечали Камер- , Штатс- и Ревизион-коллегии. Юстиц-коллегия осуществляла судопроизводство, Вотчинная – ведала землями дворян. Городское население подчинялось Главному Магистрату.

Коллегиям подчинялись и местные органы власти. Сами коллегии подчинялись Сенату. Как уже отмечалось, Пётр I при создании коллегий опирался на пример шведской государственной системы, которая была организована на принципах ”…камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившем распространение в Европе XVI – XVII вв.… Функциональным принципом управления было учреждение специализации в определённой сфере и коллегиальность”5. Поэтому устройство и принцип работы коллегий опирались на шведские законодательные акты.

Согласно Генеральному Регламенту, коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили президент канцелярии, вице-президент, советники. В состав канцелярии входили асессоры и архивариус. Большое значение имела личная канцелярия Петра, которая называлась «Кабинетом».

Президент не мог решать дела в коллегии единолично. Ещё до появления Генерального регламента Указом Петра I о воспрещении ведения дел и подписывания указов одними Президентами от 9 мая 1719 года 6 требовалось чтобы “…Президенты одни никаких указов не делали и не подписывали, но все в Коллегии”. Впоследствии указанный принцип коллегиальности нашёл своё подтверждение в Генеральном регламенте.

Основной мыслью при учреждении коллегий было усиление и взаимодействие труда административных органов. Связь  между коллегиями заключалась, между  прочим, и в том, что их президенты были в то же время сенаторами. Для  делопроизводства в коллегиях были составлены особые правила. Петр I старался определить точнее прежнего обязанности  служащих, внушить им чувство долга  и ответственности, усилить во всех отношениях контроль над действиями чиновников. Недостаток в правилах, по которым должны были действовать  органы правительства, вызывал до этого  множество случаев несправедливых решений судей и произвольных действий приказных людей. Петр старался помочь этому недостатку введением  коллегиального порядка при управлении делами, устройством разных должностей для наблюдения за правильным ходом  дел, назначением контролеров, обличавших все случаи нарушения каких-либо законов или недобросовестного  исполнения обязанности.

Новые учреждения Петра должны были сделаться школой для развития в бюрократии политической нравственности; царь хотел заменить систему «кормления» обеспечением служащих казенным жалованьем; он надеялся на развитие в чиновниках уважения к закону и внимания к нуждам народа. 
          Коллегии стали основой  центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии.

 

Глава 3.

Устройство местного самоуправления

 

Изменения, характерные для всей петровской эпохи не могли не затронуть и систему местного управления. “Прежнее деление страны на уезды (их насчитывалось до 150 ) постепенно нарушилось, создавались более крупные административные округа. В 1708(18 декабря) году был принят указ, согласно которому вводилось губернское деление государства. Всего было учреждено 8 губерний: Московская, Ингерманландская (районы Прибалтики и Карелии с Петербургом), Архангельская, Казанская, Киевская, Смоленская и Азовская”7. “Начальствующим” тех Губерний было “велено в тех Губерниях о денежных сборах и всяких делах присматривать и для доношений о тех Губерниях быть готовыми”8. В дальнейшем, начиная с 1719 года число губерний только увеличивалось, основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой из провинций стоял воевода, оказавшийся в зависимости от губернатора. Каждая провинция в свою очередь разделялась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта находился комиссар из состава местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как военно-полицейская административная единица.