Общие принципы государственного управления при Петре I

16 января 1721 года появился Регламент или Устав Главного Магистрата9, в котором провозглашался новый порядок управления городами. С этого времени во главе городского управления стоял Магистрат, который должен был получать в Главный магистрат ”…дела, которые исполнить положено, а с коллегиями сношение иметь…о сборах, о судных делах и мануфактурах”.10приказывалось Главному Магистрату. Если коллегия устранялась от ответа на какой-либо вопрос, то Главный Магистрат мог сообщить об этом Сенату.

Местная власть подчинялась следующей иерархии: уездный (городовой) воевода был подотчётен провинциальному воеводе, тот – губернатору. Подчинённая сторона отправляла вышестоящей доношения и рапорты. Губернатор осуществлял переписку с центральными и высшими учреждениями. Согласно Наказу воеводам11от 1728 года воевода должен был помнить все указы высших и центральных органов власти касательно своей должности: “…И по указам государя и присылаемым из Сената и коллегий чинить исполнение, как о том Генеральный Регламент и указы повелевают”12. Наказ подробно регламентировал взаимодействие воеводы и других органов власти, в том числе организацию переписки между ними: “ Во всех городах и уездах срок службы воеводы был с переменой в два года, после чего он должен был дать ответ перед Сенатом”13. Обладая правом назначения и снятия воевод. Сенат тем самым получал возможность контролировать их деятельность.

    

Глава 4.

Законодательные акты. Отражающие принципы новой системы

 

  Постоянно сталкиваясь со знаменитой «московской волокитой», характерной для деятельности приказов, Петр I пришел к выводу, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каждого должностного лица и учреждений. Этот вывод царя вполне отвечал камеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без детально разработанного документа – регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда и так далее. Но Петр «перескакал» западноевропейских теоретиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. 
              При участии царя был создан документ, своеобразный регламент регламентов  – Генеральный регламент (1719-1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный  регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого  учреждения. Обязанности каждого  чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность» – инструкцию, включенную в коллежский регламент.

Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В этот регламент входило 56 должностей, начиная с пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: «Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определенных мест не испражнялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и велеть вычестить».14 
            Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра – реформатора государства – было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

            Генеральный регламент стал новым типом организационного документа, прообраз всех последующих регламентов, в том числе в наши дни – Регламента Государственной Думы.

           В Генеральном регламенте перечислены созданные коллегии, служба в которых являлась присяжной должностью, определено их устройство, очень подробно расписан весь порядок работы, должностной состав. Половина глав посвящена порядку работы коллегий – начало работы, время отпусков, приём посетителей, награждения, наказания работников и т.д. Остальные главы касаются непосредственно работы с документами.

             Особое место в формировании бюрократии принадлежит  " Табели о рангах" 1722 года  ( полное название: " Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее, кто в том классе пожалован был").

              "Табель о рангах" по своему смыслу прежде всего предусматривала иерархию должностей, по которым и давался чин, но при этом не всегда было возможно разделение должностей и чинов. " Табель" состояла из таблицы, которая собственно и определяла 14 классов ( рангов) с соответствующими им чинами и должностями каждого из двух родов государственной служебной деятельности - военная ( сухопутная служба и морская) и гражданская ( светская и придворная) служба, а также девятнадцати комментирующих его"пунктов". Воинская служба была поставлена на первое место - чины " воинские выше протчих". Ранг при этом можно рассматривать как звание, а право на него давала должность.

         Поскольку " Табель" регулировала главным образом статус дворянской бюрократии, то низшие офицерские чины в армии и мелкие служащие гражданского ведомства - канцеляристы, переписчики и другие - в нее внесены не были.

         "Табель о рангах" помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение. Все чины "Табели о рангах" подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. Интересно, что закон никак не разъяснял само понятие "чин", в силу чего одни историки последний рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, "Табель о рангах" включала и тe и другие понятия одна из описательных статей закона.

        Теперь принцип занятия той или иной государственной должности по знатности заменялся бюрократическим. Продвижение по служебной лестнице зависело от выслуги, образования, а в итоге, - от личных способностей дворянина.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

      Создание чиновной бюрократии, создание механизма юридически разработанного функционирования государственного аппарата является выдающейся заслугой Петра I.

Конец XVII – первая четверть XVIII века был ознаменован проводимой Петром I полной перестройкой органов государственного управления, которая была направлена на решение возросших нужд государства в военной, экономической и административных сферах,

Основной смысл этих преобразований заключался в создании административной системы, проникнутой идеей централизма и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.

В результате Петровских реформ к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями

Возникшие в разное время приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов. Взамен устаревшей системе приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

 

             Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

 

Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников.

Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром 1 титула императора и наименования "Великий".

К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Новая государственная машина в целом работала гораздо эффективнее старой.

Но в нее была заложена "мина замедленного действия" - отечественная бюрократия. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

 

Список литературы:

 

1. Бабич М.В. К изучению государственных учреждений XVIII века.
2. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. – М., 1913 – Т. I – С. 336.
3. Голикова Н.Б. Кисляева Л.Г. Система государственного управления XVIII века. // Очерки русской культуры XVII века. – М.: Изд. МГУ, 2007 – Ч.2 – С.44 - 109.
4. Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII – XVIII веках. // Абсолютизм в России. – М.: Наука, 1964 – С.238 – 241.
5. Звезда. – 1995 - №1 –  С.149.
6. Законодательство Петра I. – М., 1997 – С. 450.
7. История государственного управления в РоссииУчебник для вузов/ Под ред. Проф. А.Н. Марковой. М. Закон и право, ЮНИТИ, 1997. 279с.
8. Историография. // Отечественные архивы. – 1995 - №1 – С.10 – 18.
9. Медушевский А.Н. Развитие аппарата управления Россией в первой четверти XVIII века. // История СССР. - 1984 ― № 6 ― С. 136.
10. Медушевский А.Н. Развитие аппарата управления Россией в первой четверти XVIII века. // История СССР. - 1984 ― № 6 ― С. 136.
11. Преображенский А. А. Эпоха преобразований. ( Краткий исторический очерк. ) // Законодательство Петра I. – М., 1997 – С. 9 – 43.
12. Павленко Н. И. Пётр Великий. – М., 1998 – С.536 – 637.
13. Преображенский А. А. Эпоха преобразований…// Законодательство Петра I. – М., 1997 – С.32.
14. Павленко Н.И. Петр Великий. М. Мысль, 1990
15. Соловьев С.М. Об истории новой России. М. Просвещение, 1993.
16. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность Конец формы
17. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство. – М., 1974 – С.28
18. Указ Петра I о должности генерал-прокурора Сената. // Воскресенский Н. А.
19. Указ Петра I об учреждении Правительствующего Сената. // Воскресенский
20. Указ Петра I об учреждении Правительствующего Сената. // Воскресенский
21. Указ Петра I о воспрещении ведения дел и подписывания указов одними Президентами коллегий. // Воскресенский Н. А. Указ. соч. – С.229 – 230.
22. Указ об учреждении губерний. – ПСЗ - Спб, 1830 – 1-е собр. – Т.IV - № 2218 – С. 256.

1 Указ Петра I об учреждении Правительствующего Сената. // Воскресенский Н. А. Указ. соч. - С.197.

2 Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство. – М., 1974 – С.28

3 Указ Петра I О должности генерал-прокурора Сената. // Воскресенский Н. А. Указ. соч. - С.307-308.

4 Медушевский А. Н. Развитие аппарата управления Россией в первой четверти XVIII века. // История СССР. - 1984 ― № 6 ― С. 136.

5 Медушевский А. Н. Развитие аппарата управления Россией в первой четверти XVIII века. // История СССР. - 1984 ― № 6 ― С. 136.

6 Указ Петра I о воспрещении ведения дел и подписывания указов одними Президентами коллегий. // Воскресенский Н. А. Указ. соч. – С.229 – 230.

7 Преображенский А. А. Эпоха преобразований…// Законодательство Петра I. – М., 1997 – С.32.

8 Указ об учреждении губерний. – ПСЗ - Спб, 1830 – 1-е собр. – Т.IV - № 2218 – С. 256.

9 Законодательство Петра I. – М., 1997 – С. 438 - 455.

10 Законодательство Петра I. – М., 1997 – С. 450.

11 ПСЗ – Спб, 1830 – 1-е собр. – Т.IX - № 6164 – С. 57

12 Павленко Н.И. Петр Великий. – М., 1998- С. 536

13Преображенский А. А. Эпоха преобразований…// Законодательство Петра I. – М., 1997 – С.32.

 

14 Реформы Петра I. Сборник документов.Сост. В.И.Лебедев. М., Гос.соц.-эк.изд-во, 1937.