Павловское законодательство о городе

Недолгое правление  императора Павла I (1796 – 1801 гг.) получило в отечественной историографии, по большей части, негативную оценку. Основу для такой оценки заложил  ещё Н. М. Карамзин, являющийся современником  павловского правления. Вот что он пишет в своей записке «О древней и новой России»: «Павел взошёл на престол в то благоприятное время, когда ужасы Французской революции излечили Европу от мечтаний о гражданской вольности и равенстве, но что сделали якобинцы в отношении к республике, то же сделал Павел в отношении к самодержавию…, он хотел быть Иоанном IV, но россияне уже имели Екатерину II, знали, что государь не менее подданных должен выполнять свои святые обязанности…, к неизъяснимому удивлению россиян, он начал господствовать всеобщим ужасом, не следуя никаким уставам кроме своей прихоти: считал нас не подданными, а рабами, казнил без вины, награждал без заслуг, отнял стыд у казни, у награды – прелесть, унизил чины и ленты расточительностью в оных…, истреблял долговременные плоды государственной мудрости, ненавидя в них дело своей матери, … имея, как человек, склонность к благотворению, питался желчью зла, ежедневно вымышлял способы устрашения людей и сам всех более страшился, думал соорудить себе неприступный дворец, и соорудил гробницу!».

 Эта яркая,  выразительная и в то же  время полемически заострённая  характеристика эпохи павловского правления оказала сильное влияние на несколько поколений последующих исследователей, большинство которых разделяли взгляды Карамзина.

 И по сегодняшний  день стереотипы относительно  павловского правления сильны как в сознании историков, так и в сознании людей, историей серьёзно не занимающихся. Многочисленные анекдоты и мемуары современников рисуют нам образ Павла I как образ самодура, деспота, умственно не вполне адекватного.

 Что касается  законодательной деятельности императора  в сфере административных преобразований, то она чаще всего трактуется  как бессмысленная ломка прежних екатерининских учреждений. Но с другой стороны, М. В. Клочков подметил следующее обстоятельство: политика Павла I была двойственной: «Император Павел, – пишет Клочков, – хотя и любил отменять нововведения своей предшественницы, однако в некоторых частях доводил её мысль до последних пределов».

 В целом законодательная  деятельность Павла I поражает  своей интенсивностью. В «Полном  собрании законов Российской  империи» изданные императором  узаконения занимают два тома  полностью – 24-й и 25-й, объёмом  соответственно 870 и 935 страниц, а,  кроме того, ещё почти две трети  26-го тома (доля павловского законотворчества занимает 583 страницы). Первый из вошедших в это собрание актов стоит под номером 17530, последний – под номером 19788. В приложениях к этим трём томам приводятся тексты ещё пяти указов. В результате – 2253 законодательных акта, притом, что ещё несколько указов в «Полное собрание законов» не вошло. При Павле выходило, в среднем 42 указа в месяц. Это в 5.25 раза больше, чем при Петре I, в 2 раза больше, чем в промежуток с 1725 по 1762 гг. и в 3.5 раза больше, чем при Екатерине II. Выходит, что таких «ударных» темпов законотворчества Российское империя не знала никогда прежде, такой интенсивности не было и в правление создателя империи Петра I, не было, по-видимому, и в допетровскую эпоху.

 Уже глядя  только на эти сухие цифры,  и не зная содержания павловских законодательных указов и целей, преследуемых правителем, трудно поверить в то, что такое возможно в правление императора, которого современники и потомки объявили чуть ли не душевнобольным. Такое впечатляющее количество юридических постановлений, такой объём работы, проделанный всего лишь за четыре года и три месяца, сравнительно небольшой срок – всё это, несомненно, должно было как-то отразиться на дальнейшей истории России, количество должно было перейти в качество. Среди всего этого материала могут, конечно, быть и в целом не оправдавшие себя постановления, появление которых обусловлено некоторыми личностными качествами царя, изданные под влиянием момента, те, которые и создали миф о тиране и самодуре. Но были и другие, в которых Павел I выступает как мудрый и дальновидный правитель, заботящийся о благосостоянии государства и об исправном функционировании его административного аппарата.

Изменения в местном управлении.

Сельское  самоуправление.

В 1797 году Павел  I ввёл самоуправление в селениях удельных (бывших дворцовых) крестьян, положив таким образом начало юридическому устройству сельской общины. В том же году положение об управлении удельными крестьянами было распространено и на государственных крестьян.

По этим законам  несколько селений (не более 3х тыс. душ) объединялись в приказы (волости) и на мирских сходах избирали волостное правление в составе головы, старосты и волостного писаря. Круг обязанностей выборной администрации был широк: сбор податей, суд по незначительным делам, ведение хозяйственных дел. Закон предусматривал жалование выборным за счёт сельских обществ и вводил штрафы за их оскорбление, что указывает на желание законодателя поднять престиж выборной службы.

Территориальные преобразования.

12 декабря 1796 года  последовал Именной указ, данный  Сенату «О новом разделении  Государства на Губернии». Изменения в местном управлении происходили на фоне сокращения числа губерний и пересмотра территориальных границ, установленных в ходе проведения реформы 1775года. По указу 12 декабря 1796г. общее число губерний (без области Войска Донского) сократилось с 50 до 41. Это было достигнуто путём следующих переделов. Прекратили существование Олонецкая, Колыванская, Вознесенская, Таврическая, Саратовская, Брацлавская и Черниговская губернии; Полоцкая и Могилёвская образовали Белорусскую губернию, а Виленская и Слонимская – Литовскую. Но уже в марте 1797г. Саратовскую губернию восстановили, а вместо неё упразднили Пензенскую. На карте России появились губернии под новыми названиями: Уфимская стала Оренбургской, Харьковская – Слободско-Украинской, Кавказская - Астраханской, Екатеринославская – Новороссийской, Новгород-Северская – Малороссийской, Ревельская – Эстляндской, Рижская – Лифляндской. Помимо области Войска Донского, 11 губерний, расположенных на западный и на юго-западных окраинах, должны были находиться «на особых по правам и привилегиям их основаниях».

Во многих губерниях  изменился состав уездов, заметно  сократилась их численность. Так, в 1797г. Московская, Костромская, Курская  губернии состояли уже не из 15, аз из 10 уездов. Всего упразднено 143 уезда, в результате общее число их сократилось  с 572 до 429. Были упразднены и области, на которые подразделялись некоторые  губернии. Заметно усилилась неравномерность в распределении уездов. Наряду с Санкт-Петербургской, Псковской, Выборгской, Лифляндской и Эстляндской, состоявших из 4 – 7 уездов, возникли такие гигантские образования, как Малороссийская, Белорусская, Тобольская, Литовская и Иркутская губернии, насчитывавшие от 16 до 20 уездов. Численность населения в губерниях была также разной, колеблясь от 90-100 тыс. душ мужского пола (Архангельская, Выборгская) до 600-670 тыс. душ (Тамбовская, Белорусская) и даже 1100 тыс. душ мужского пола (Малороссийская губерния).

Изменения в административно-территориальном  устройстве страны были по своему характеру  новой губернской реформой, направленной, прежде всего, на сокращение административных расходов. Ещё в 1786г., составляя примерную ведомость государственных расходов, будущий император предполагал сократить ассигнования на содержание местной администрации почти в 3 раза.

Упразднение 9 губерний и 143 уездов предполагало массовые увольнения служащий губернских и уездных учреждений. В начале 1797 года число должностных  мест сократилось примерно на одну треть.

О массовых сокращениях  местной администрации свидетельствуют  сведения по отдельным губерниям. Рассмотрим данные о составе служащих Московской губернии, полученные в ходе двух сенаторских  ревизий: 1786 года сенатора А. Р. Воронцова  и 1800 года, которую проводили сенаторы Д. П. Трощинский и кн. П. П. Щербатов. Судя по этим данным, к 1800 году число служащих Московской губернии сократилось примерно в два раза. Упрощение структуры управления и ликвидация губернских сословных судов сказалось на численности выборных сословных представителей и чиновников присутствия. Аналогичные изменения произошли и в уездном управлении, где решающую роль сыграло укрупнение уездов и сокращение их числа с 15 до 10. В результате общее число коронных чиновников уменьшилось более чем в два раза, а выборных – почти в четыре раза.

Реформирование  управления.

В конце XVIII в. в организации местного управления произошли не менее глубокие изменения, чем в территориальном устройстве страны. «Крутые перевороты» коснулись, прежде всего, наместников, игравших ключевую роль в системе губернского управления Екатерины II. Должность представителя верховной власти в губерниях упразднялась, все нити управления концентрировались в руках губернатора, подчинённого Сенату. 31 мая 1800 года специальным указом подчёркивалось, что «губернатор именуется хозяином всей врученной в смотрение его губернии… а при том к исполнению повелений губернского правления обязываются и городовые Магистраты и Ратуши». Изменился статус городовых магистратов: они были исключены из штатного расписания, а бурмистры и ратманы – из числа государственных служащих. В результате разрушалась сама идея наместничеств, представлявших своего рода государства в государстве, что предполагало очередное переустройство системы государственного управления, но уже на принципах централизации.

Кардинальные изменения  претерпела судебная система. По штатам 31 декабря 1796 года палаты уголовного и  гражданского суда были преобразованы  в департаменты одной палаты суда и расправы; с восстановлением Мануфактур- и Берг-коллегий, а в начале 1797 года и Главной соляной конторы, в казённых палатах закрыты горные, таможенные и соляных дел экспедиции; упразднены все сословные суды губернского уровня, то есть верхние земские суды, губернские магистраты и верхние расправы, а в уездах прекратили существование нижние расправы; были закрыты и совестные суды, которыми так гордилась их создательница. По штатам 1796 года губернские надворные суды сохранились в Литовской губернии и в столицах, где она были разделены на два департамента. Уездный суд из дворянского сословного превратился во всесословный суд, так как его действие было распространено на всё население уезда, кроме городского. В результате преобразование конца XVIII века судебная система утратила сословный характер, внесённый Губернской реформой 1775 года. Приказы общественного призрения были включены в штаты 31 декабря 1796 года, но самостоятельное их существование продолжалось недолго.

Сокращения коснулись  и отдельных должностей, предусмотренных  штатами Екатерины II. В казённых палатах были сокращены должности экономии директора и одного из советчиков. Из числа должностных лиц, значившихся как «чины вообще», исчезли губернские и уездные стряпчие, а число прокуроров сократилось до одного губернского прокурора, который стал единственным блюстителем законности в губернии.

Штаты 1796 года нанесли  сокрушительный удар по сословным представителям, в изобилии введённым в государственное  управление реформой 1775 года. С закрытием сословных судов они полностью исчезли из губернских учреждений. В уездах сохранились только выборный земский исправник и четыре дворянских заседателя: по два человека в нижнем земском и уездном судах. Однако к концу правления Павла эти дворянские должности утратили выборный характер. В 1797 году новшество коснулось Литовской губернии, где предписывалось земских комиссаров или исправников определять от правительства по выбору губернатора. А заседателей по-прежнему выбирать дворянству. В 1799 году этот указ был введён в Минской, Волынской, Подольской, Киевской и Белорусской губерниях,  а в 1800 году распространён на все российские губернии. Причём под назначение попадали уже не только земские исправники, но и дворянские заседатели. Указом 14 мая 1800 года повелевалось «впредь определять в уездные и земские суды по губерниям непременных присутствующих от Сената положенное по штатам число из находящихся при Герольдии не у дел чиновников». Дворяне, «желающие в сие места», должны были подавать свои просьбы губернаторам для предоставления их в Сенат. Дворянство было вытеснено из судебно-административных учреждений, перешедших в руки назначенных от короны чиновников, дворянству предоставлено лишь право выбора предводителей дворянства, депутатов и секретаря. Кроме того, по указы 1796 года ранее самостоятельные дворянские опеки были присоединены к уездным судам вместе с предводителями дворян, что указывало на ограничение дворянского самоуправления.

Курс на бюрократизацию состава государственного управления проявился и в отношении представителей других сословий, занимавших судебно-административные должности в учреждениях, созданных губернской реформой 1775 года. Не осталось и следа от сельских заседателей, входивших в штат нижних расправ и нижних земских судов: в судах эти должности были упразднены, а расправы закрыты. Представители от земских обществ из государственного управления были перенесены в волостное самоуправление, введенное Павлом I в селениях удельных, а затем и государственных крестьян. Изменился статус городовых магистратов: они были исключены из штатного расписания, а бурмистры и ратманы из числа государственных служащих. «Магистраты, где есть купечество и мещанство в достаточном числе, - отмечалось в законах 1796 года, - содержание и от своих доходов». Выборный сословный элемент, являвшийся в 1770-1780-е года необходимой составляющей местного управления, к концу правления Павла вовсе исчез из губернских и уездных учреждений.

Указы 1796 года не были последним звеном в реформировании местного самоуправления. В 1798-1799 годах  в столицах городские думы и магистраты заменяли городские правления (ратгаузы). Вначале ратгауз как высший орган городского управления был учреждён в Петербурге в 1798 году, а затем 4 сентября 1800 года система ратгаузов была распространена на все губернские города. «…Для лучшего порядка в суде и расправе гордских обывателей, всем Магистратам и Ратушам уездных городов Санкт-Петербургской и Московской губерний быть под апелляциею Ратгаузов,, в Столицах учреждённых. И по примеру сему во всех городах губернских вместо Магистратов, выключая тех, кои состоят на особых привилегиях, учредить Ратгаузы на тех же основаниях, как и в столицах…; с тем, чтобы Магистраты и Ратуши уездных городов были под их апелляциею, а они состояли непосредственно под Сенатом».

В отличие от выборных градских дум или магистратов, ратгаузы, не успевшие проявиться в практической деятельности, формировались на совершенно новых началах. Они состояли как их выборных, так и из назначаемых членов и по своему составу были смешанными учреждениями. В их ведении находились не только хозяйственные, но и сословно-судебные дела: ратгаузы заведовали городскими доходами, административно-полицейской частью, ведали уголовными и гражданскими судебными делами лиц средних и низших сословий. Во главе его стоял президент, назначаемый президентом из числа кандидатур, представленных Сенатом. В состав ратгауза входило 2 выборных бургмейстера и 4 выборных ратсгера, они утверждались императором и избирались из числа купцов и только купечеством. Ратгаузы представляли собой отдельные городские департаменты и входили в состав губернского правительства, то есть в отличие от учреждений Екатерины II были не сословно-городскими, а правительственными. С конца XVIII века для городского управления было характерно «усиление бюрократически-централизаторского элемента и конструирование выборных учреждений на началах смещения сословий».