Политические и административные реформы Петра I. Утверждение самодержавия в России

     С 1719  г.  коллегии начали  свою деятельность, и каждая сама для  себя составляла устав, определявший  ее ведомство и делопроизводство (эти  уставы подучили название регламентов). Всех коллегий учреждено  было двенадцать: 1) Коллегия иностранных дел,  2)  Коллегия  военная, 3) Коллегия адмиралтейская (морская),  4)  Штатс-коллегия  (ведомство  расходов),   5)   Камер-коллегия (ведомство  доходов),  6)  Юстиц-коллегия (судебная),  7)  Ревизион-коллегия (финансовый контроль),     8)    Коммерц-коллегия     (торговая),     9) Мануфактур-коллегия (промышленность), 10) Берг-коллегия  (горное дело), 11) Вотчинная коллегия  (промышленность),  12)  Главный Магистрат (городское управление).  Последние три коллегии образованы были  позже остальных. Приказы продолжали существовать или под именем  канцелярий, или под прежним именем приказов (Медицинская канцелярия, Сибирский приказ).

     Коллегии были  подчинены Сенату, который посылал   им свои указы; в  свою  очередь, местные органы управления  были ниже коллегий и повиновались  им. Но, с  одной стороны, не  все коллегии одинаково подчинялись   Сенату  (военная  и морская  были  самостоятельнее  прочих); с другой стороны,  не  все   коллегии имели   отношение   к  областным  органам   управления.

     Каждая  коллегия  состояла,  как  и  приказ  XVII  в., из  присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, советников, асессоров  и  2 секретарей, которые  были  начальниками канцелярии. Всего  в присутствии было не более 13 человек, и дела решались большинством голосов.

     Всматриваясь  в различия между коллегиями  и старыми приказами, мы видим,  что система коллегий значительно  упростила прежнюю  путаницу  ведомств, но не уничтожила  того  смешения личного начала с   коллегиальным, которое  лежало  в основании  прежнего  центрального   управления.   Как   в  приказах  при  их коллегиальной   форме   личное   начало  выражалось  деятельностью  властного председателя,  так  и в  коллегиях влиятельные  президенты  и приставленные к  коллегиям для общего контроля  прокуроры нарушали  коллегиальный  строй  своим личным  влиянием  и  на  деле  заменяли  иногда  коллегиальную  деятельность  единоличной.

 Вся  масса  вновь   созданных при  Петре  учреждений  не стояла  в такой строгой иерархической системе,  как учреждения древней Руси.  Прежде, в XVII в., все в уезде  было в зависимости от воеводы, воевода был в зависимости от приказа,  приказ от  Боярской думы.  В  петровских  учреждениях  такого цельного иерархического  порядка нет: губернаторы,  завися от коллегий, в то же  время  находятся  в  непосредственных  отношениях  к  Сенату;  городские магистраты  хотя  и  находятся  в некоторой зависимости от  губернаторов, но подчинены Главному Магистрату. С достаточным основанием можно считать, что в прямом  подчинении  Сенату находились  не одни коллегии, но и вся  областная администрация,  городская  и  губернская.  Таким образом Сенат  объединял  и контролировал  различные  отрасли  управления.  Элементами,  связавшими  всю администрацию и служившими для контроля, были фискалы (контролеры финансовые и отчасти судебные) и прокуроры (органы открытого надзора); они состояли при всех  учреждениях и были подчинены генерал-прокурору, бывшему как  бы связью между государем и Сенатом, а также  органом верховного контроля. Такова была в общих чертах система петровской администрации.

     В  ней  новые все учреждения и по именам,  и по внешней организации; новое стремление законодателя разграничить  ведомства, ввести деятельный контроль; новым представлялась  Петру и коллегиальная система, о введении  которой он так старался. Новые формы администрации были  явно не национальны и пахли иноземным духом, учреждения Петра все-таки стали очень популярны на Руси  в XVIII в. Объясняют это тем, что в администрации Петра "старая Россия вся сказалась в преобразовательных учреждениях".  И в самом деле, основания административной  системы остались  прежние:  Петр  оставил все управление России  в руках почти исключительно дворянских, а дворянство и в XVII  в. несло на себе всю администрацию;

     Петр смешал  в администрации  коллегиальное   начало с  единоличным, как  было  и  раньше;  Петр, как  прежде, управлял "системою  поручений", приказав администрацию Сенату,  с генерал-прокурором. Так  при  новых формах  осталась старая  сущность 

2.5. Подчинение  церкви государству.

     Отношение   церкви  к государству до  Петра  в Московском  государстве не  было точно определено, хотя на  церковном соборе 1666-1667 гг. греками   было принципиально  признано  главенство  светской  власти  и  отрицалось   право иерархов  вмешиваться в светские дела. Московский государь считался  верховным покровителем  церкви  и принимал активное  участие  в церковных  делах.  Но  и  церковные власти призывались  к участию в государственном  управлении и влияли на него. Борьбы церковной и светской  властей, знакомой Западу, Русь  не знала (не было ее,  строго  говоря, и при Никоне). Громадный  нравственный авторитет московских  патриархов не  стремился заменить  собой авторитет государственной  власти,  и  если  раздавался  со  стороны  русского  иерарха  голос  протеста (например, митрополита   Филиппа против Ивана IV), то  он не  сходил никогда с нравственной  почвы.

     Петр вырос   не  под таким  сильным влиянием  богословской науки  и не  в такой благочестивой обстановке, как росли  его братья и сестры.  С первых же шагов своей  сознательной жизни он сошелся  с  "еретиками  немцами"  и, хотя остался православным по убеждениям  человеком, однако свободнее относился ко многим обрядностям,  чем  обыкновенные московские люди, и казался зараженным "ересью" в глазах старозаветных ревнителей благочестия. Можно с уверенностью сказать,  что  Петр от своей матери и от консервативного  патриарха  Иоакима (ум.  1690)  не  раз  встречал осуждение за  свои  привычки и  знакомство  с еретиками.  При патриархе Адриане (1690-1700), слабом и несмелом  человеке, Петр встретил  не более  сочувствия своим  новшествам, вслед  за Иоакимом  и Адриан запрещал  брадобритие, а  Петр  думал сделать его  обязательным.  При первых решительных  нововведениях Петра все протестующие  против них, видя в них  ересь, искали  нравственной опоры  в авторитете церкви  и негодовали на Адриана, который малодушно молчал,  по  их мнению, тогда, когда бы следовало стать за правоверие. Адриан действительно не мешал Петру и молчал, но  он не сочувствовал реформам,  и его молчание, в  сущности,  было пассивной  формой оппозиции. Незначительный  сам  по себе, патриарх  становился  неудобен  для Петра,  как  центр и объединяющее  начало  всех протестов, как  естественный представитель  не  только  церковного,  но  и  общественного  консерватизма.

Патриарх  же,  крепкий  волею  и духом,  мог бы явиться  могучим  противником Петра, если бы стал  на  сторону консервативного  московского мировоззрения, осуждавшего  на неподвижность всю общественную жизнь.

     Понимая эту  опасность,  Петр после смерти  Адриана не спешил с избранием  нового  патриарха,   а  "местоблюстителем  патриаршего   престола"  назначил  Рязанского митрополита  Стефана  Яворского, ученого малоросса.  Управление же патриаршим  хозяйством  перешло в  руки особо назначенных   светских лиц.  К   великорусскому  духовенству  Петр относился   с  некоторым недоверием. Даже  лучшие представители древней   русской иерархии, которые сумели  понять всю национальность  внешней  политики  Петра  и  помогали  ему  как  могли, и те  были против культурных новшеств  Петра. Выбрать патриарха из  среды великорусов для Петра   значило рисковать  создать  себе  грозного противника на  патриарший престол повело бы  поэтому к общему соблазну. В  таких обстоятельствах Петр  и  решил остаться без патриарха.

     Установился   временно  такой  порядок церковного  управления:  во  главе церковной  администрации стояли  местоблюститель Стефан  Яворский  и  особое учреждение,  Монастырский приказ, со  светскими  лицами  во главе; верховным авторитетом  в  делах религии признавался собор  иерархов; сам  Петр,  как и прежние  государи, был покровителем церкви  и принимал  живое участие  в  ее управлении. Это участие Петра привело к  тому, что в церковной  жизни важную роль стали играть архиереи малороссы, прежде гонимые. Несмотря на протесты и на  Руси, и на православном Востоке, Петр постоянно выдвигал на архиерейские кафедры  малорусских  ученых  монахов.   Великорусское   малообразованное  и враждебное реформе духовенство не могло  явиться помощником Петру, тогда как малороссияне, имевшие более широкий умственный кругозор и выросшие в стране, где православие вынуждено было к деятельной борьбе с католицизмом, воспитали в себе лучшее понимание задач духовенства и привычку к широкой деятельности.

В  своих  епархиях  они  не  сидели сложа  руки, а  обращали  в  православие инородцев, действовали против  раскола, заводили школы, заботились  о быте и нравственности духовенства, находили время и для  литературной деятельности. Понятно,  что они более отвечали желаниям преобразователя,  и Петр ценил  их более чем тех  духовных  лиц из великорусов,  узкие взгляды  которых  часто становились  ему  на дороге.

2.6. Синод.

     Более двадцати  лет (1700-1721) продолжался  временный  беспорядок,  при  котором русская   церковь  управлялась  без   патриарха.  Наконец,  14 февраля  1721 г. совершилось открытие "Святейшего  Правительствующего Синода".  Эта духовная коллегия навсегда заменила собой патриаршую власть. В руководство ей был дан Духовный регламент,  составленный Феофаном и редактированный самим Петром. В регламенте откровенно указывалось на несовершенство единоличного управления патриарха и на  политические  неудобства,  проистекающие от преувеличения авторитета  патриаршей  власти в делах государственных.  Коллегиальная форма церковного управления рекомендовалась как наилучшая во  всех  отношениях.

Состав Синода по регламенту определяется так: президент, два  вице-президента, четыре советника и четыре асессора  (в число их входили представители  черного и белого духовенства). Значение Синода  в церковной жизни  ясно  определяет Духовный регламент,  по выражению которого Синод имеет "силу и власть патриаршую". Все сферы ведения и вся  полнота  церковной власти  патриарха присущи  Синоду.  Ему передана и епархия  патриарха,  бывшая под его личным управлением.  Этой епархией Синод управлял   через  особую  коллегию,  получившую   название  дикастерии,  или консистории. Так, в  церковных делах Синод вполне заменил патриарха.

     Но в   сфере  государственного управления  Синод  не  вполне  наследовал патриарший авторитет. О значении  Синода в  общем  составе администрации при Петре  существуют у нас разнообразные  мнения.  Одни полагают, что "Синод во всем был сравнен с Сенатом и наряду с ним непосредственно подчинен государю".  Другие  же думают, что при Петре, на практике, государственное значение  Синода  стало ниже значения Сената. Хотя  Синод  и стремится  стать независимо  от Сената, однако последний, рассматривая Синод как обыкновенную  коллегию по духовным делам,  считал  его себе подчиненным. С  учреждением Синода  церковь становилась в зависимость не от лица государя, как прежде, а от государства, управление ею было введено в общий административный порядок и Сенат,  управлявший делами церкви до  учреждения Синода, мог считать себя  выше Духовной  коллегии, как верховный административный  орган в государстве. Трудно решить, какое мнение справедливее.  Ясно  одно,  что политическое  значение  Синода  никогда не поднималось так высоко,  как высоко стоял авторитет патриархов.

     Так учреждением   Синода Петр вышел  из того  затруднения,  в каком стоял  много лет. Его церковно-административная  реформа сохранила в русской   церкви авторитетную  власть,  но  лишила эту  власть того  политического влияния, с каким  могли действовать патриархи. Вопрос об отношении церкви и государства был решен  в пользу последнего, и восточные иерархи признали вполне законной смену  патриарха Синодом.  Но эти же  восточные  греческие иерархи  при царе Алексее уже решили в принципе тот же вопрос  и в том же направлении. Поэтому церковные преобразования Петра, являясь резкой новинкой по своей форме, были построены на старом принципе,  завещанном Петру  Московской Русью. И  здесь, как  и  в   других  реформах   Петра,  мы  встречаемся   с  непрерываемостью исторических традиций.

     Церковная   юрисдикция была  при  Петре   очень ограничена: масса дел   от церковных судов отошла в суды светские.  Для  суда  над церковными  людьми,  по  искам  светских  лиц, был  в 1701  г.  восстановлен (закрытый  в 1677 г.)  Монастырский  приказ  со  светскими судами. В таком ограничении судебной  функции духовенства можно видеть  тесную  связь с мероприятиями Уложения 1649 г., в которых сказалась та же тенденция.

     Такую же  тесную связь с древней Русью  можно  видеть  и  в мерах   Петра относительно недвижимых  церковных имуществ.  Земельные  вотчины духовенства при Петре  сперва подверглись  строгому контролю  государственной власти,  а впоследствии  были изъяты из хозяйственного  ведения духовенства. Управление ими  было  передано   Монастырскому  приказу. Так пробовал  Петр разрешить вековой вопрос о земельных владениях  духовенства  на  Руси.  На рубеже  XV и  XVI вв. право монастырей владеть вотчинами отрицалось частью самого монашества; к концу XVI  в. правительство обратило внимание  на быстрое отчуждение земель из рук служилых людей в руки духовенства и  стремилось если не вовсе прекратить, то ограничить это отчуждение. В XVII в. земские челобитья  настойчиво указывали на вред  такого отчуждения для государства и дворянского класса; государство теряло земли и повинности  с них; дворяне  становились безземельными. В 1649 г.  в Уложении  явился, наконец, закон,  запрещавший духовенству  дальнейшее приобретение земель. Но  Уложение  еще не решилось возвратить государству те земли, которыми владело духовенство.

Заботясь   о  поднятии   нравственности   и   благосостояния  в   среде духовенства,  Петр с особым  вниманием относился  к быту белого духовенства.   Рядом   указов  Петр   старался   очистить  среду духовенства тем, что насильно отвлекал лишних его  членов  к другим сословиям и  занятиям  и преследовал дурные его элементы. Вместе с  тем Петр старался лучше обеспечить приходское духовенство уменьшением его  числа  и увеличением  района  приходов. Нравственность духовенства  он  думал поднять образованием  и  строгим  контролем.  Однако  все  эти меры не  дали больших  результатов.

К монашеству  Петр относился  не  только  с  меньшей заботой, но  даже с некоторой  враждой. Она исходила из того  убеждения  Петра, что монахи  были одной  из  причин  народного  недовольства реформой  и  стояли в  оппозиции. Не  работая,  монахи,  по мнению Петра, "поедают чужие труды" и в  бездействии плодят ереси  и суеверия и занимаются не  своим  делом: возбуждают  народ против новшеств. При таком взгляде Петра понятно стремление его к сокращению  числа монастырей и монахов, к  строгому надзору за ними и  ограничению их прав и льгот. У монастырей были отняты  их земли,  их  доходы,  и  число  монахов было ограничено  штатами;  не  только бродяжничество, но  и  переход из  одного  монастыря  в  другой  запрещался, личность каждого  монаха была  поставлена под  строгий контроль настоятелей. В конце  царствования  Петр  высказал  свой  взгляд на  общественное  значение монастырей в  "Объявлении о монашестве" (1724). По этому взгляду,  монастыри должны  иметь  назначение   благотворительное, а кроме того,  монастыри должны были служить к приготовлению людей к высшим духовным должностям и для приюта людям,  которые склонны к благочестивой созерцательной жизни.  Всей своей деятельностью относительно монастырей  Петр и стремился поставить их в соответствие с указанными целями.