Политические проекты Михаила Сперанского

Сперанский  приходит к заключению, что "истинная сила правительства состоит: 1) в  законе, 2) в образе управления, 3) в  воспитании, 4) в военной силе, 5) в  финансах". Из этих элементов "три  первые у нас", по его словам, почти  не существуют.

Верховная власть. Сперанский не посягал на монархическое  государственное устройство. Императору принадлежала вся полнота власти. В "Проекте Уложения государственных  законов" он очертил прерогативы  монарха: "По праву державной власти и в порядке, для нее установленном, император есть верховный законодатель, без коего никакой закон совершится не может. Он есть верховный охранитель правосудия, и в сем уважении суд производится его именем. Он есть верховное начало силы исполнительной.

От  него проистекают все почести  и награды в воздаяние заслуг, законом определенные."

Вместе  с тем в проекте М. М. Сперанского  были четко определены пределы самодержавной  власти. Никакой закон не мог вступить в действие без одобрения реформированных  и вновь созданных государственных  органов. В основу реформы Сперанский предлагал положить традиционный принцип  разделения властей. Он не уставал повторять, что нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять законы, и их исполнять. Поэтому и в своей  реформаторской деятельности он пытался  четко разграничить законодательную, исполнительную и судебную власти, сосредоточив их в разных, независимых  друг от друга государственных учреждениях.¹³

Связующим звеном между монархом и различными ветвями власти, по замыслу Сперанского, должен был стать Государственный  совет: "В порядке государственных  установлений Совет  представляет сословие, в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных  их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются". Государственный  совет был создан в 1801 г., но не имел реального влияния на государственные  дела. Сперанский предлагал начать преобразования с придания Совету  большего объема полномочий: "...все  законы, уставы и учреждения в первообразных  их начертаниях предлагаются и рассматриваются  в Государственном совете и потом  действием державной власти поступают  к предназначенному им совершению". Государственный совет составлялся "из особ, высочайшею доверенностью  в сословие сие призываемых". Министры являлись членами Государственного совета по своему званию. Председательствовал  в Совете император лично или  назначаемый им член Совета. Важнейший  дела обсуждались в общем собрании  Государственного совета, другие дела - в департаментах Государственного совета: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел  гражданских и духовных, 4)государственной экономии.

Законодательная власть, или "Порядок законодательный", по мысли Сперанского, должна была состоять из выборных учреждений.  Разумеется, в его проекте,  не шла речь о всеобщем избирательном праве. Участие  в выборах могли принимать только владельцы недвижимой собственности, при этом выборы были четырехступенчатыми. Тем не менее проект представлял огромный шаг вперед по сравнению с российской действительностью. План преобразований состоял в том, чтобы привлечь население (на основе имущественного ценза) к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти посредством системы  выборов

Выборные  учреждения представляли собой стройную систему органов различного уровня, или "четырех степеней", как  называл их Сперанский. Первую - низшую степень представляли Волостные думы, которые созывались каждые три года в волостных селениях или волостных городах. Волостные думы выбирали волостные правления, утверждали отчет в сборах и употреблении сумм, вверенных правлениям и выбирали депутатов в Окружные думы, которые в свою очередь избирали депутатов в Губернские думы. "Из депутатов, представленных от губернской думы, - писал Сперанский, - составляется законодательное сословие, под именем Государственной думы". Это учреждение, по определению Сперанского, "есть место равное Сенату и министерству". Государственная дума должна была собираться ежегодно в сентябре месяце, а срок ее работы определялся количеством дел, предлагаемых ей для рассмотрения.

Судебная  власть, или "Порядок судный" был  представлен системой учреждений, строго соответствовавших учреждениям  законодательным. Судом первой степени  являлся Волостной суд, в ведение  которого находилось разбирательство  гражданских дел и взыскание  за маловажные полицейские проступки. Следующая инстанция - Окружной суд  делился на два отделения: гражданское  и уголовное. Председатель Окружного  суда избирался из "20-ти отличнейших  обывателей округа" (список которых  составлялся Окружной думой") и  утверждался министром юстиции. Губернский суд составлялся на тех  же началах, что и окружной. Председатель избирался министром юстиции  из списка 20-ти "отличнейших обывателей", представленном Губернской думой и  утверждался Государственным советом.

В проекте  Сперанского предусматривалось  введение суда присяжных: "Закон  определяет случаи, в коих председатель, особливо в отделении уголовном, обязан требовать депутатов из окружного  совета для составления суда присяжных". В данном случае проект Сперанского  значительно опередил свое время, так  как суд присяжных появился в  России только более чем полвека  спустя.

Высшей  судебной инстанцией, по проекту Сперанского, был Сенат, созданный в 1711 г. Петром Великим, как высшее государственное учреждение. К началу XIX столетия Сенат превратился в громоздкий, плохо управляемый орган, состоявший из девяти департаментов, работа которых строилась по территориальному принципу, причем часть департаментов со времен Екатерины II находилась в Москве. С 1802 г. должность генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции. Высший судебный орган империи оказался в подчинении одного из министров, представителя исполнительной власти.

Сперанский  подчеркивал: "Сенат есть верховное  судилище для всей империи". Однако, по его замыслу, функции Сенаты не должны были ограничиваться только  судебными дел. В сущности, Сперанский, развивая идеи, изложенные им за шесть  лет до этого в "Записке об устройстве судебных и правительственных учреждений", проектировал создать под именем Сената два органа: Правительствующий и Судебный.¹⁴ Первый, по его предложению, должен был состоять из  министров, их товарищей и быть единым для всей империи. По замыслу Сперанского в компетенцию Правительствующего сената должны были входить три категории дел: 1) не подлежащие ни одному из министров (обнародование законов); 2) дела, в соответствии с законодательством принадлежащие только Сенату (заключение договоров и размещение подрядов на "важные" суммы, назначение на ответственные должности); 3) дела, которые должны докладываться императору. Таким образом, на Сенат возлагался, с одной стороны, надзор за центральной властью, с другой - непосредственное управление, т. е. два рода деятельности, взаимно исключающие друг друга. Из многочисленных писем, записок и заметок Сперанского можно заключить, что он сам чувствовал недостатки нового управления, которое назвал "полустройством".

Что же касается Судебного сената, то он, по мнению Сперанского, должен являться высшей судебной инстанцией и формироваться  из сенаторов, назначенных от короны и избранных дворян, причем тех  и других должно быть поровну. "Только сим способом можно доставить  Сенату ту степень свободы, независимости  и уважения, которые должны принадлежать высшему в империи судебному  сословию", - писал Сперанский. Предлагалось, что решения должны быть окончательными и обжалованию не подлежать.

Предполагалось  приблизить Судебный сенат к населению  и разместить по четырем округам: в Петербурге, Москве, Казани и Киеве. Каждое сенатское присутствие должно было состоять из четырех департаментов  по рассмотрению казенных дел, по частным  делам, уголовным и межевым (временно).

Исполнительная  власть, или порядок исполнительный, по словам Сперанского, "подобно  прочим частям слагается из четырех  главных разделений": волостное управление во главе с начальником, окружное управление во главе с окружным начальником, губернское управление во главе с губернатором. Сперанский предлагал значительно расширить власть губернаторов, указывая, что "В настоящем порядке одна только полиция состоит прямо в управлении губернатора, на прочие части он имеет косвенное только влияние. Отсюда происходит недостаток связи и непрерывные почти одной части к другой". Для координации действий различных ведомств в губерниях он предлагал создать губернское правительство, подразделявшееся на три "экспедиции": полицейскую, народной промышленности, казенную.

Губернские  и окружные управления, по выражению  Сперанского, составлялись на тех же самых правилах. но только в меньшем  виде, что и министерства. Сперанский, сам принимавший участие, в создании министерств, подчеркивал: "Нет сомнения, что устроением министерств в 1802-м  году положено весьма важное начало устройству государственных управлений. Он неоднократно обращал внимание на то обстоятельство, что "коллегиальные формы, медленные  и осторожные, с трудом приспособляются  к управлению" и приводил в  качестве доводов комические рассказы о том, как австрийские генералы проигрывали сражения вследствие беспрестанного вмешательства военных советов. Хорошо исполнить можно только собственные  планы. Единоличный характер административной власти он объяснял еще и тем, что  за решение, которое принято многими, в сущности, не отвечает никто.

Однако  Сперанский лучше кого-либо видел  недостатки существующей министерской системы. Он обращал внимание на отсутствие надлежащей ответственности министров. Ответственность министра состоит  в том, что он должен четко выполнять  действующий закон, но поскольку  трудно исполнять законы, которые  не находят понимания в обществе, то министрам ничего не оставалось как или уклоняться от их исполнения, или "с горечью и молчанием  переносить тяжесть своего положения". Сперанский отмечал также некоторую неточность и несоразмерность в разделении дел, а также недостаток точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать министерство.

Сперанский  предлагал: 1) определить инструкциями границы деятельности министерств, их четкую ответственность за определенную сферу деятельности; 2) упразднить министерство коммерции, присоединив его к  министерству финансов; 3) создать министерство путей сообщения, так как "в  России все еще надобно заводить и вновь строить"; 4) учредить "особое государственное казначейство" и  особый же государственный контроль. Предложение это объяснялось  тем, что министерство финансов занималось источниками доходов, движением  входящих в казначейство капиталов, их выделением, отчетом (контролем) в  расходовании средств. Министр финансов, таким образом, сам себя и контролировал; 5) создать специальное министерство полиции, которое должно включать в  свою структуру полицию учредительную (занимающуюся паспортным режимом, надзором за зрелищными мероприятиями, публичными собраниями и пр., а также выполняющую  роль политической полиции) и полицию  исполнительную ( которой вменялась  в обязанность пресечение всех нарушений  безопасности, устройство внутренней стражи, содержание смирительные учреждения)

"Министерство, - писал Сперанский во "Введении", - на сих основаниях составленное, т. е. окруженное законною ответственностью; соразмерное в делах своих….и  снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою  и уважением и станет на  той высоте, которую ему первое  его установление предназначало,  но коей оно не могло достигнуть".

В записке "Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам" Сперанский уже переводит вопрос из теоретической в чисто практическую Эту работу он начинает словами, которые стали для него правилом всех преобразований: "сила всех преобразований состоит в том, чтобы постановить образ правления на неприменяемом законе, дать внутреннее политическое бытие России". По мысли Сперанского, таким неприменяемым законом должна стать Конституция, четко оговаривающая:

1) Права  державной власти.

2) Права  престола и его наследства

3) Образ  составления законов их сила  и действия

4) Права  подданных, разделение состояний.

5) Законы  органические, т. е. устройство  тех установлений, коими закон  составляется и исполняется.

В качестве основных преобразований государственного устройства Сперанский предлагает:

- учредить  Государственную Думу в законодательном  порядке и думы губернские, окружные  и волостные.

- установить  Сенат как высшую судебную  власть и суды губернские, окружные  и волостные.

- устроить  министерства как исполнительную  власть.

Далее Сперанский по дням расписывает план реализации этих проектов.¹⁵

I. Первым  должен быть открыт Государственный  Совет.

II. "Вместе  с открытием Совета министров  финансов и казначейства, кои  с 1-го Января и должны вступить  в свое звание".

III. "В то же время открыть  и министерство полиции и присоединить  коммерцию к делам внутренним". Одновременно откроется и Государственная  канцелярия (на ее "устроение"  потребуется месяц). План финансов Совет должен рассматривать месяц, а министры, зная его уже за восемь месяцев до этого, смогут начать приготовления к этому.

IV. Одновременно  и в течение того же времени  дела из 1-го Департамента Сената "разлетятся по министерствам", пойдут в Департаменты Совета.

V. Назначить  Канцлера Юстиции, "поручив ему  на первый раз в общих выражениях  главный надзор над судебною  частью".