Реформы органов власти и управления

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом  были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и  подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел "новым порядком".

Форма новых центральных  органов управления была заимствована на Западе - в Швеции, Германии и др. Уже в 1712 г. была сделана попытка  учредить Торговую коллегию при участии  иностранцев. В Германии и Чехии  набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец для русских в 1715 г.

Самим коллегиям  было поручено на основе шведского  устава готовить для себя регламенты, приспосабливая иностранные нормы  к отечественным условиям.

Предполагалось, что  коллегии внесут в управление два  новых начала: более систематическое  разделение ведомств и совещательный  порядок решения дел. Упразднялся  территориальный принцип управления, компетенция коллегий распространялась на всю территорию государства.

Старые приказы  либо поглощались коллегиями либо подчинялись  им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов). Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел;

2) Казенных сборов;

3) Юстиции;

4) Ревизионная (бюджетная);

5) Военная;

6) Адмиралтейская;

7) Коммерц (торговля);

8) Штатс-контора  (ведение государственных расходов);

9) Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая) 1.

В 1721 г. учреждена  Вотчинная коллегия, заменившая Поместный  приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической  политики и финансирования. За Берг-коллегией  остались функции горнодобычи и  монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число  норм и правил, детально расписывающих  порядок работы учреждения.

Создание системы  коллегий завершило процесс централизации  и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных  функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы  деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой  столицы (1713) центральный аппарат  переместился в Санкт-Петербург. Сенат  и коллегии создавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для  них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов  и городской полиции.

Отраслевой принцип  управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и  финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы  контроля коллегий оставались целые  отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также  в сферу дворцового управления: здесь  продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.

Итак, преобразование системы государственных органов  изменило характер государственной  службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний  раз были составлены списки думных чинов, стряпчих и других чинов. В  ходе создания новых управлениях  органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным  сословием.

Реформирование  местного управления

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься  изменения. В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование  местных органов управления началось в городах. В Москве была создана  Бурмистерская палата, которой подчинялись  все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

B 1702 г. отменен  институт губных старост и  их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно  с выборными дворянскими советами.

Все эти преобразования были связаны с попытками создать  новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и возведения новой столицы вели к административно-управленческой децентрализации. Проблемы возникали  в разных концах государства, их разрешение через московские центральные органы было сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем (деньги, рабочие руки, специалисты) эффективнее  было направлять непосредственно в  регионы, расширяя при этом компетенцию  местных правителей, которых стали  называть губернаторами, еще до проведения губернской реформы.

Определенный опыт для такой перестройки был  накоплен московскими областными приказами, управлявшими финансами и военным  строительством на обширных территориях (Казанский, Сибирский, Малороссийский и др. приказы). Полномочные наместники на местах должны были сами изыскивать средства для решения местных  проблем (содержание армии по округам, строительство, благочиние и пр). Это  вело к раздроблению единой государственной  кассы, к децентрализации финансовых источников и расходных статей.

В декабре 1707 г. был  издан указ о росписи городов  к намеченным губернским центрам.

Первая губернская реформа. В 1708 г. введено новое территориальное  деление государства: учреждались  восемь губерний, по которым были расписаны  все уезды и города. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или  генерал-губернатор (Петербургская  и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись  четыре помощника по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 г) сложилась трехзвенная система  местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию  возглавлял обер-комендант, которому подчинялись  коменданты уездов. Контролировать нижестоящие  административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. - Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. - Астраханская1.

Распланировав структуру  губерний, далее требовалось произвести в них разверстку военных расходов и содержание контингента вооруженных  сил - это была одна из главных целей  реформы. Эти вопросы обсуждали  Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды.

Губернское управление сложилось к 1715 г.: при губернаторе  находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-провиантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары.

В качестве основного  административного, финансового и  судебного органа в губернии выступала  канцелярия. С 1713 г. при губернаторе  учреждены ландраты (советы, состоящие  из местных дворян). Однако в отличие  от городского самоуправления коллегиальный  принцип управления в губерниях  не прижился.

Во главе провинции  стоял обер-комендант, во главе новой  административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной  системе) - "доли" - ландрат.

Число "долей" в каждой губернии определяло ее участие  в государственных повинностях. С 1711 г. бывшие воеводы под именем комендантов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским; городским населением в уездах.

В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное деление (комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на "доли" с  управлением. Доли иногда совпадали  по размерам с отменными уездами, иногда нет. Ликвидация древнего уездного деления и деление губернии на "доли" явно отражали фискальный, налоговый: государства и были направлены на разрушение старых традициях отношений  и связей. В реформе проявилась свойственная абсолютизму тенденция  к геометрической точности, регламентации, линейности.

В 1715 г. ландратам  было поручено произвести новую перепись населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели нормы: армия и флот требовали  денег.

Перестройка центрального управления повлекли за собой новую  реформу местного правления. Вновь  обратились к шведским образцам, в  ноябре 1718 г. царь утвердил эту модель, приказав внедрить новое управление к 1720 г. Сенат, готовивший новую областную  реформу, сохранил в качестве крупнейшей административно-территориальной единицы  губернию. Последняя была военным  и судебным округом для составляющих ее частей. Части эти проектировщики реформы заимствовали из шведского  опыта: губерния делилась на провинции  и дистрикты. Провинции заменяли собой ландратские "доли", теперь деление на провинции стало повсеместным.

Вторая областная  реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась в следующем: 11 губерний были разделены на 45 провинций1. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация  провинций подчинялась непосредственно  коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали  собственным разветвленным аппаратом  из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные  конторы, как камерских дел (раскладка  и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).

В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение "за хранением государственного интереса", принятие мер государственной  безопасности, укрепление Церкви, оборона  территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением  царских указов.

Провинции получали значительную автономию, подчиняясь губернатору  лишь по военной и судебной линии. Главам провинций - воеводам - представлялись широкие финансовые, полицейские, хозяйственные  полномочия.

При воеводе состояли земская канцелярия, земский надзиратель  сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами).

Низшей единицей областного деления был дистрикт, по размерам часто совпадавший с  бывшим уездом. Во главе дистрикта  стоял земский комиссар, осуществлявший финансовые, политические, хозяйственные  функции. В качестве сборщика налогов  он подчинялся провинциальному камергеру  и вместе с ним назначался Камер-коллегией.

Внизу иерархии располагались  традиционные сельские полицейские  органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они были помощниками земского комиссара.

В областное управление в ходе Северной войны были введены  также специфические военные  органы - полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены  задачи полицейско-финансового характера. С 1723 г. дворяне полкового дистрикта  выбирали особого комиссара, ведавшего  подушными сборами и рекрутскими  наборами.

Административная  искусственность петровских областных  реформ усугублялась внесением в  них еще и военно-полицейского элемента.

В 1699 г. посадское  население было изъято из ведомства  воевод и приказов и передано в  ведение Бурмистерской палаты (с 1700 г. - Ратуши). В городах создавались  подчиненные Московской Ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.

К Ратуше отошли финансовые функции некоторых приказов, и  она оставалась центральной государственной  кассой вплоть до губернской реформы 1708-1710 гг., когда финансовые функции и  бурмистерские избы были переданы в  ведение губернаторов.

В 1718-1720 гг. прошла реорганизация  органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, - земских изб и бурмистров. Были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее  руководство осуществлял Главный  магистрат. Система управления стала  более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты были преобразованы  в ратуши. Губернская реформа 1708 г. превратила московскую Ратушу в городскую управу Москвы, земские избы и выборные бурмистры лишились высшего сословного учреждения. Объединяющим органом для  низших звеньев городского самоуправления было решено сделать магистраты. В 1720 г. магистраты стали создаваться  в Петербурге и других городах. В 1721 г. новым органам был дан  регламент. Главный магистрат, возглавивший систему магистратов, подчинялся Сенату.

Новые органы городского управления базировались на новой структуре  городского тяглого общества. Последнее  состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую - мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли "подлые" люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами. По указам 1699 г. бурмистры избирались на один год, по магистратской инструкции 1720 г. члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистров избирало все посадское общество, членов магистрата - только бургомистры и гласные  из первой гильдии.