Реформы Петра I

Наконец в 1722 г. эти функции  возложили на специально назначенного генерал прокурора, который "должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал", иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть "оком государевым" и "стряпчим в делах государственных".

Таким образом, царь-реформатор вынужден был постоянно расширять  созданную им специальную систему  организованного недоверия и  доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

Однако создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное  звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717 - 1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие  от приказов, коллегиальная система (1717 - 1719 гг.) предусматривала систематическое  разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень  централизации.

Сенат назначил президентов  и вице-президентов, определил штаты  и порядок работы. Кроме руководителей, в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указам предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым  порядком.

В 1721 г. была создана Вотчинная  коллегия, заменившая Поместный приказ, в ведении которой находилось дворянское землевладение. На правах коллегий были Главный магистрат, который  управлял городским сословием, и Святейший правительствующий Синод. Его появление свидетельствовало о ликвидации автономии церкви.

В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых налогов  была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив  Приказ большой казны. В нее вошли  двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической  политики и финансирования. За Берг-коллегией  остались функции горнодобычи и  монетного дела.

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что  бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга  становятся определяющими для продвижения  по службе. Признаком бюрократии как  системы управления являются вписанность  каждого чиновника в четкую иерархическую  структуру власти (по вертикали) и  руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями  закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его  сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

3.2. Реформа местного  управления

Петр I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему  местного управления, постепенно вводя  вместо земских, выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

18 декабря 1708 был издан  указ "Об учреждении губерний  и о росписании к ним городов". Это была реформа, которая совершенно  изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы  - обеспечение армии всем необходимым:  с полками армии, распределенными  по губерниям, устанавливалась  прямая связь губерний через  специально созданный институт  кригскомиссаров. Согласно этому  указу вся территория страны  была разделена на восемь губерний:

• Московская включала в свой состав 39 городов,
• Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ям-бург и Копорье были отданы во владение князю Меньшикову),
• К Киевской губернии было приписано 56 городов,
• К Смоленской - 17 городов,
• К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,
• К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,
• К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам
• К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".

В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным  делам в Воронеже, стала Воронежской  губернией. Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

По второй реформе одиннадцать  губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или  воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты. Администрация провинций  подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали  на местах собственным аппаратом  из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при  губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Губернатору подчинялись  четыре его непосредственных подчиненных:

• обер-комендант - отвечал за военные дела;
• обер-комиссар - за денежные сборы;
• обер-правиантмейстер - за хлебные сборы;
• ландрихтер - за судебные дела.

Во главе провинции  обычно стоял воевода, в уезде  финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.

Губернаторам перешла  часть функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.

Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

3.3. Реформа городского  управления

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться  органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться  органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено "ведать все  городское сословие в России".

По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

• Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера.
• Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения ("обретающиеся в наймах, в черных работах и  тем подобные") выбирал своих  старост и десятских, которые  могли доносить магистрату о своих  нуждах и просить их об удовлетворении.

Деление на гильдии оказалась  чистейшей формальностью, так как  проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены  гильдий и лиц, не имеющих к  ним отношения. Появление гильдий  и цехов означало, что корпоративные  начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

3.4. Результаты  реформы государственного управления

В результате Петровских реформ к концу первой четверти  
XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган  исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными  законодательными функциями. Он принципиально  отличался от своего предшественника - Боярской думы.

Члены совета назначались  императором. В порядке осуществления  исполнительной власти Сенат издавал  указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью  всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять  функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные  учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая  обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

Никак не соответствовали  новым условиям и задачам приказная  система, сложившаяся при Боярской думе. Возникшие в разное время  приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили  друг другу, создавая невообразимую  путаницу и надолго задерживая решение  неотложных вопросов.

Взамен устаревшей системе  приказов в 1717 - 1718 гг. было создано 12 коллегий.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации  и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных  функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы  деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

К выработке регламентов  были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных  учреждений Швеции и Дании.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка  органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял  назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший  в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе  существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что  губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили  друг другу.

Губернии в 1719 г. были разделены  на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода  с канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация  была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных  офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением  за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено  выбирать по 8-12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали  за сбором податей и пресекали  проявления недовольства и антифеодальные выступления.

Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие 
в 1721 г. Петром I титула императора и наименования "Великий".

К важнейшим признакам  абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Новая государственная машина в  целом работала гораздо эффективнее  старой. Но в нее была заложена "мина замедленного действия" - отечественная  бюрократия. Е.В. Анисимов в книге "Время  петровских времен" пишет: "Бюрократия - необходимый элемент структуры  государства нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало  и своеобразной "бюрократической  революцией", в ходе которой был  запущен вечный двигатель бюрократии".

Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

4. Реформа сословного устройства

4.1. Служивое сословие

Все прежние разряды служивых людей были соединены вместе, в  одно сословие - шляхетство. Все нижние чины (как знатные, так и из "простого люда") одинаково могли дослужиться  до высших чинов. Порядок такой выслуги  был точно определён "Табелем  о рангах" (1722 г.). В "Табели" все  чины были распределены на 14 рангов или "чинов" по их служебному старшинству. Каждый, достигший низшего 14 ранга, мог надеяться высшую должность  и занять высший ранг. "Табель о  рангах" заменил принцип родовитости  принципом выслуги и служебной  пригодности. Но Пётр сделал выходцам из высшего старого дворянства одну уступку. Он позволил знатной молодёжи поступать по преимуществу в его  любимые гвардейские полки Преображенский и Семёновский.