Рождение электоральной политики (1989–1991)

2. Российские выборы: первые десять лет

2.1. Рождение электоральной  политики (1989–1991)

26 марта 1989 г. (впервые  со времен выборов в Учредительное  Собрание в конце 1917 г.) в России  состоялись конкурентные выборы  общенационального масштаба –  выборы на Съезд народных депутатов  СССР. Эти выборы нельзя было  назвать ни свободными, ни справедливыми.  Прежде всего Съезд народных депутатов СССР, провозглашенный в 1988г. высшим органом власти страны, формировался как институт для передачи функций государственного управления от КПСС к представительным органам в условиях монополии правящей партии. Соответственно, условия выборов были призваны, с одной стороны, максимально сохранить контроль КПСС над парламентом, с другой – мобилизовать массовое участие в целях политической легитимации либерализирующегося режима.

Из 2250 делегатов Съезда одна треть (750) избиралась не напрямую, а  по квотам “общественных организаций” – КПСС и ее сателлитов (молодежных, женских, профессиональных, ветеранских  и т.д. организаций). Это должно было обеспечить корпоративное представительство этих групп в обмен на их лояльность режиму. Семьсот пятьдесят депутатов избирались по системе абсолютного большинства в одномандатных территориальных округах с примерно равной численностью избирателей, и еще 750 мандатов были распределены таким же путем по одномандатным округам, охватывавшим территориальные единицы страны – республики, автономии, края и области. Право номинации кандидатов было предоставлено общественным организациям, трудовым коллективам предприятий и учреждений и собраниям избирателей. Более того, включение кандидатов в бюллетень для голосования по округам требовало решения специально созываемых окружных предвыборных собраний, проходивших под контролем местных организаций КПСС.

 Однако к этому периоду  либерализация советской системы  зашла настолько далеко, что массовое  участие оказалось неподконтрольно  правящей партии, в то время  как попытки ограничения конкуренции  – недемократический характер  выборов и препятствование выдвижению  альтернативных (а тем более -оппозиционных)  кандидатов – встречали массовое  недовольство и порождали протестую мобилизацию. В результате выборы имели “опрокидывающий” эффект: ряд официальных кандидатов, включая 32 первых секретарей региональных комитетов КПСС, и более 50 кандидатов, баллотировавшихся безальтернативно, потерпели поражение на выборах в одномандатных округах. Более того, КПСС утратила контроль даже на выборах от общественных организаций. Так, в Академии Наук СССР выборщики, недовольные отказом ее руководства включить в список для голосования оппозиционных кандидатов во главе с Нобелевским лауреатом А. Сахаровым, организовали провал на выборах официального списка и добились избрания оппозиционеров на повторных выборах. Хотя в целом большинство Съезда народных депутатов и оказалось послушно руководству КПСС, но сам факт проведения альтернативных выборов и поражение на них части кандидатов КПСС привели к тому, что голосование стало своего рода референдумом по вопросу о доверии существующей политической системе страны. КПСС, инициировавшая этот референдум, хотя и выиграла количественно, но качественно потерпела на нем поражение.

 На Съезде народных  депутатов сторонники демократической  оппозиции оказались в значительном  меньшинстве. Созданная ими фракция  “Межрегиональная депутатская группа”  обладала примерно 10% мандатов и  была способна мобилизовать еще  около 15% депутатов. Вскоре на  Съезде оформилась и консервативная  оппозиция и лице депутатской  группы “Союз” (около 30% депутатов). Такой состав Съезда оставлял  руководству КПСС во главе  с Горбачевым возможности для маневра, но неспособность оппозиции провести в парламенте свои решения способствовала ее радикализации и провоцировала к поиску иных способов воздействия на власть. Таким “орудием” для демократов стали состоявшиеся в марте 1990 г. выборы республиканских и местных легислатур, на которых они рассчитывали одержать победу. В России высшим органом власти должен был стать Съезд народных депутатов РСФСР, сконструированный по образцу союзного и насчитывавший 1068 депутатов. Однако под давлением демократов власти вынуждены были пойти на отказ от окружных предвыборных собраний и от выделения квот общественным организациям. Депутаты избирались по системе абсолютного большинства в 900 одномандатных территориальных округах и 168 одномандатных национально-территориальных округах.

 Выборы 1990 г. на Съезд  народных депутатов России, таким  образом, проходили как сравнительно  свободные и отличались высоким  уровнем конкурентности (в среднем 7 кандидатов на мандат). Демократическая оппозиция получила более широкие возможности для мобилизации, в то время как КПСС, ослабленная внутренними конфликтами сторонников Горбачева и его оппонентов “справа” и “слева”, фактически не представляла собой единой политической силы. Созданный демократами по итогам голосования предвыборный блок “Демократическая Россия” и блок консервативной оппозиции “Коммунисты России” получили примерно по 25% мандатов. После ожесточенной борьбы на Съезде народных депутатов Борис Ельцин, выступавший как кандидат “Демократической России”, был избран председателем Верховного Совета с незначительным перевесом. Вслед за этим 12 июня 1990 г. Съезд провозгласил Декларацию о государственном суверенитете России, объявив приоритет российских законов над законами СССР. Таким образом, началась 14-месячная “война законов” – противостояние органов власти СССР и России и их лидеров – Горбачева и Ельцина.

 Этот конфликт имел  и электоральное измерение, поскольку  обе стороны в поисках “формулы  легитимности” своих действий  стремились заручиться поддержкой  масс. В марте 1991 г. по инициативе  Горбачева состоялся всесоюзный  референдум, на который был вынесен  вопрос о сохранении СССР как  единого государства. В ответ  на этот шаг российский парламент  во главе с Ельциным принял  решение об одновременном проведении  всероссийского референдума об  учреждении в России поста  Президента, избираемого всеобщим  голосованием. В этих условиях  оба референдума – союзный  и российский – фактически  стали голосованием по вопросу  о доверии инициировавшим их  лидерам. Ни одной из сторон  не удалось одержать решающую  победу на поле массовой политики. За сохранение единого союза  высказались около 65% российских  избирателей, но в крупных городах  этот показатель едва превысил 5096. В свою очередь, за учреждение  поста Президента России высказались  свыше 65% российских избирателей,  но в ряде ее регионов референдум  был сорван усилиями местных  властей, нелояльных по отношению  к политике Ельцина. После серии  дебатов Съезд народных депутатов  России принял решение о проведении 12 июня 1991 г. первых в российской  истории всеобщих президентских  выборов.

 На пост Президента  было выдвинуто шесть кандидатов. Борису Ельцину, поддержанному  демократическими партиями и  движениями, противостояли четыре  кандидата-коммуниста: умеренный консерватор,  бывший премьер-министр Николай  Рыжков, умеренный реформатор, бывший  министр внутренних дел Вадим  Бакатин, ортодоксальный реакционер, генерал Альберт Макашов и  популист, председатель Кемеровского  областного Совета Аман Тулеев, а также лидер Либерально-демократической  партии России Владимир Жириновский.  Несмотря на значительную конкуренцию,  Ельцин, баллотировавшийся в паре  с кандидатом в вице-президенты  Александром Руцким, победил в  первом туре, набрав 57% голосов.

 Однако последующие  события довольно значительно  изменили динамику развития электоральной  политики в России. После провала  попытки государственного переворота  в августе 1991 г. деятельность  КПСС была приостановлена, а позднее  – запрещена. Попытки реформирования  государственного устройства СССР  зашли в тупик из-за несогласованности  позиций входивших в него республик,  и в декабре 1991 г. лидеры  России, Украины и Беларуси приняли  решение о роспуске Советского  Союза. В этих условиях неизбежно  вставал вопрос о реформировании  органов власти России как независимого государства и о проведении новых выборов как на национальном, так и на региональном и местном уровнях. Однако российские лидеры, получив после августа 1991 г. доступ к реальным управленческим позициям, не были намерены подвергать себя угрозе потери властных полномочий в результате возможного поражения на выборах. В результате по инициативе Ельцина осенью 1991 г. Съезд народных депутатов России принял решение о моратории на проведение выборов на период экономических реформ в России.

 Ряд наблюдателей позднее  оценивали отказ от проведения  “учредительных выборов” в 1991 г. как крупнейшую политическую  ошибку российских лидеров, препятствовавшую демократизации в России. Действительно, сохранение в условиях независимого российского государства институтов, сформированных как региональные органы власти однопартийного государства СССР, не только снижало эффективность их деятельности, но и вело к подрыву их легитимности, что стало одной из причин конфликта между Президентом и парламентом России и конституционного кризиса 1992-1993 гг. Отказ от проведения выборов нанес серьезный удар и по развитию партийной системы России. В итоге заявленная цель моратория на выборы – стабилизация политической ситуации в стране на период проведения экономических реформ – так и не была достигнута. Напротив, политический конфликт в ходе реформ обострялся, не находя разрешения на поле электоральной политики. Формирование курса правительства и его реализация оказались неподконтрольны избирателям, а правительство и парламент, не опираясь на массовую поддержку, прибегали в борьбе за свое выживание к недемократическим методам. Таким образом, в отсутствие “учредительных выборов” неопределенность функционирования институтов и акторов российского политического режима возрастала, не находя демократического выхода. Демократическим решением могли быть только выборы.

2.2. Возвращение  электоральной политики (1993)

 К концу 1992 г. конфликт  между Президентом и парламентом  России обострился настолько,  что взаимное недоверие исключало  сосуществование этих институтов. Съезд народных депутатов опирался  на законность своих действий, но не пользовался массовой  поддержкой и в значительной  мере утратил легитимность. Президент,  напротив, стремился к независимости от каких бы то ни было законов, опираясь на свою легитимность, подтвержденную в ходе всеобщих выборов 1991 г. Именно массовая поддержка стала “орудием” Ельцина в борьбе против депутатов. Начиная с декабря 1992 г., Ельцин неоднократно выступал с требованиями проведения всенародного референдума по вопросу о доверии либо Президенту, либо Съезду народных депутатов, отказываясь от всех иных способов разрешения конфликта (в том числе и от идеи одновременных досрочных выборов Президента и парламента). После ожесточенных дебатов и неудачной попытки импичмента Президента, в марте 1993 г. Съезд назначил на 25 апреля 1993 г. референдум по четырем вопросам: о доверии Президенту России, о доверии социально-экономической политике правительства, об отношении к досрочным выборам Президента России и об отношении к досрочным выборам Съезда народных депутатов России.

 Агитация в ходе  референдума проходила в условиях  беспрецедентного преобладания  президентской стороны в средствах  массовой информации. Съезд, в  свою очередь, отвечал обвинениями  в коррупции в адрес правительства.  По итогам голосования явка  на референдум составила 64% избирателей.  Пятьдесят восемь процентов участвовавших  в референдуме избирателей высказались  в поддержку Президента России, 52% поддержали политику правительства, 37% высказались за досрочные перевыборы  Президента России, и 86% – за  досрочные выборы депутатов. Но, поскольку результаты референдума  не имели юридической силы, они  стали лишь демонстрацией отношения  избирателей к участникам конфликта  – и не более того. По сути, плебисцитарный механизм не являлся  средством разрешения политического  конфликта. Будучи лишь субститутом  выборов, референдум не создавал  условий для представительного  правления, основанного на верховенстве  права; напротив, массовая поддержка  провоцировала Президента России  к плебисцитарному господству по типу “делегативной демократии” (O'Donnell, 1994), т.е. к единоличному правлению, основанному на принципе arbitrary rule.

 Так или иначе, после референдума политическая реформа и проведение учредительных выборов стали неизбежны. Помимо дискуссий о выборе избирательной системы, важнейшие разногласия между Президентом и парламентом касались разделения властей. Ельцин настаивал на проекте конституции с президентско-парламентской формой правления в то время как депутаты выступали за премьер-президентскую республику. Проекты конституции были несводимы друг к другу, и принятие согласованного решения в условиях конфликта было нереальным. Попытки обеих сторон конфликта мобилизовать в свою поддержку широкий круг сторонников оказались неудачными. В этих условиях Ельцин решился на государственный переворот: 21 сентября 1993 г. он огласил указ о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета России и о назначении на 12 декабря 1993 г. выборов нового состава парламента. В свою очередь, на следующий день парламент объявил Ельцина низложенным и назначил вице-президента Александра Руцкого исполняющим обязанности Президента.

 В стране возникло  юридическое и фактическое двоевластие.  Ряд политических партий и  политиков, в том числе влиятельных  региональных лидеров, выступили  за “нулевой вариант” – одновременные  досрочные перевыборы Президента  и парламента. Однако 3 октября, во  время демонстрации сторонников  парламента, в Москве вспыхнули  уличные беспорядки. В ночь на 4 октября Ельцин отдал приказ  о применении силы по отношению  к своим противникам. Резиденция  парламента была расстреляна  из танковых орудий. В ходе  штурма, по официальным данным, погибло  146 человек. Руководители парламента  и лидеры оппозиции но главе с Руцким были арестованы, деятельность некоторых оппозиционных партий – приостановлена.

 На таком фоне началась  кампания по выборам нового  парламента. При этом первоначально  Ельцин предложил доверить принятие  новой Конституции новому составу  парламента, нижняя палата которого  должна была избираться на  выборах 1993 г., а верхняя – формироваться  ex officio из числа представителей региональных органов власти. Однако после расстрела парламента Ельцин получил возможность действовать в свободной от институтов среде, и, не будучи скован обязательствами (в том числе – и по отношению к своим политическим сторонникам), он решил вынести проект Конституции на референдум, совместив его проведение с выборами в обе палаты парламента – как нижнюю, Государственную Думу (450 депутатов), так и верхнюю, Совет Федерации (178 депутатов, по 2 от каждого из субъектов Российской Федерации).

 Таким образом, “учредительные  выборы” 1993 г., в отличие от  классической схемы, не являлись  плодом согласия различных политических  сил – напротив, они проходили  по правилам, которые победители  смогли навязать побежденным.  В силу этого выборы не являлись  свободными, поскольку ряд оппозиционных  партий и политиков коммунистической  и национально-патриотической ориентации  не был допущен к участию  в них. Так, деятельность Фронта  национального спасения (ФНС) была  приостановлена, у Российского общенародного  союза (РОС) были похищены подписные  листы с подписями для выдвижения  его кандидатов, список Конституционно-демократической  партии (КДП) не был зарегистрирован  Центральной избирательной комиссией.  В этих условиях леворадикальная  Российская коммунистическая рабочая  партия (РКРП) выступила за бойкот  выборов, а их более умеренные  союзники – Коммунистическая  партия Российской Федерации  (КПРФ) – хотя и добились снятия  наложенного Ельциным запрета  на их деятельность, но вели кампанию весьма вяло, прежде всего из-за угрозы повторного запрета.