Состояние и особенности государственной службы в дореволюционной России

Большое значение при занятии должностей имели родственные связи и система продвижения целых семейных кланов. Это обусловливалось сохранением и большой ролью в управлении родовых корпораций знати. Яркий пример – возвышение рода Годуновых и венчание на царство Бориса в 1598 г8.

Права родов занимать государственные должности негативно сказывались на эффективности управленческой деятельности, качестве корпуса чиновников. Б. Годунов, став царем, попытался ограничить местничество, права родов на занятие должностей. Однако Борис правил недолго. В итоге высший слой государственной бюрократии формировался родовыми корпорациями знати на основе норм местничества вплоть до конца XVII века (своеобразная «родовая номенклатура»).

При такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имели существенного значения.

Государь и «государевы слуги». Смута начала XVII века, в которой дворянство принимало активное участие, показала, что в государственной службе необходимы изменения. В государственном управлении появились элементы светскости. Царь Алексей Михайлович попытался опереться на лучшую часть государственных служащих, выдвигал умных, сведущих людей независимо от их происхождения. В его царствование выдвинулась целая плеяда талантливых государственных деятелей: Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. Роль местнических законов несколько ослабла. В то же время государственная «бюрократия» выросла почти в три раза.

Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Тайный приказ подчинялся непосредственно царю. Через него самодержец сосредоточил в своих руках контроль за деятельностью государственных служащих сверху донизу.

Положительным явилось и то, что во второй половине XVII века взаимоотношения власти и общества регламентировались светскими законами, закрепленными в Соборном уложении 1649 г. Однако этих изменений было недостаточно. Нужны были глубокие реформы государственной системы9.

2. Модель государственной службы в России в XVIII в.

Факторы, определившие формирование государственной службы в России в начале XVIII в. Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.

Петром I в 1722 г. была введена в действие подготавливаемая несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Указанная «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой10 (см. рисунок).

Попытаемся определить основные акценты в ее формировании в данный период. Среди них можно выделить субъективные и объективные факторы. К числу объективных факторов следует отнести комплекс проблем, стоявших перед Россией на рубеже XVII – XVIII вв. К их числу относились:

- низкий уровень развития экономики, отсутствие промышленности, внешней торговли, слаженного внутреннего рынка;

- внешняя угроза со стороны европейских государств; неспокойная обстановка внутри государства (восстание К. Булавина, бунт «служилых» людей в Сибири и т.д.);

- армия, неспособная справиться с внешней угрозой из-за отсталого технического оснащения;

- зависимость от специалистов-иностранцев в области медицины, военного дела, мануфактурного производства11.

Рис 1. Табель о рангах к началу XIX века12

Все вышеперечисленные проблемы требовали скорейшего решения, финансового обеспечения, комплексного реформирования всех сфер жизни государства. Только реформированная система управления могла обеспечить выполнение сверхзадач, стоявших перед государством.

К числу субъективных факторов, прежде всего, относится личность Петра I. Петр I провел комплексное реформирование всех сфер жизни: культуры, образования, армии и флота, государственных учреждений и т.д. Такой размах был под силу только выдающейся личности, обладающей несгибаемой силой воли и безудержным стремлением к намеченной цели. Реализацию целей царь мог обеспечить посредством мобилизации всех ресурсов государства и административными методами управления.

Второй, но не менее значимый, субъективный фактор – почтительное и преданное отношение народа к государству. Как отмечает А.В. Оболонский, «почти иррациональная ненависть и недоверие к чиновничеству... странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства»13. При таком отношении к государству реформирование могло проводиться только «сверху», государство должно было выступить организующей и направляющей силой.

Таким образом, реформирование государственной службы в России в начале XVIII в. было вызвано объективными и субъективными причинами, которые обусловили формирование модели государственной службу «сверху». Законодательное закрепление основ государственной службы, а также применение административных методов для ее установления и поддержания позволяет нам определить модель государственной службы как государственно-административную.

Принципы построения модели государственной службы. Ядро модели государственной службы составляют принципы ее построения. Это основные концептуальные начала и догмы, на которых строится вся система государственной службы. Отсутствие установленных законом принципов и процедурных правил осуществления управленческой работы является одной из причин непрофессионализма государственной службы. Это приводит к формированию в сознании общественности отрицательного образа чиновника, к потере доверия к государственному аппарату.

Анализ законодательства XVIII в. позволяет выделить систему принципов государственной службы, сформировавшихся в указанный период:

1) принцип публично-правового характера государственной службы. Он был заложен Табелью о рангах14 (1722) и заключался в том, что в России была создана единая государственная служба, что послужило фактором ее укрепления и развития;

2) принцип приоритета личной выслуги и профессиональных качеств чиновников над родовитостью и знатностью. Это «несущий» принцип петровских преобразований, он позволил влить в государственный аппарат столь необходимую «свежую кровь». В то же время он заставил самосовершенствоваться дворян, претендовавших на служебное продвижение. Эффективная работа данного принципа невозможна без четко сформулированной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников на основе квалификации и деловых качеств. Попытка создать такую систему прослеживается в Табели и Генеральном регламенте. Например, для государственных служащих, прошедших стажировку за границей, устанавливалось льготное продвижение по службе;

3) принцип привилегированности государственной службы. Табелью о рангах каждому разряду служащих был дан определенный и четко зафиксированный законом статус в обществе, обеспечивающий престиж данного лица в социальной иерархии. В этом заключалось принципиальное отличие от чиновного строя Московского государства. Устанавливалось строгое почитание высшего ранга низшими и штрафы за нарушение субординации. Привилегированность государственной службы заключалась также в том, что Табель открывала возможность получения нового социального статуса - дворянства - путем службы. Таким образом, открывались новые возможности для усиления социальной мобильности, что способствовало демократизации правящего класса и притоку новых сил в государственный аппарат;

4) принцип коллегиальности. В Генеральном регламенте15 были подробно определены взаимные отношения служащих друг к другу, к президенту коллегии. Решения в коллегиях должны были вырабатываться и приниматься совместно, даже если суждения, споры и несогласия несколько замедляют ход дел. Было сделано все, чтобы обеспечить правильность ведения дел и беспристрастность всех членов коллегий в обсуждении и решении дел;

5) принцип приоритета прямых денежных выплат. Существовавшая в России XVIII в. система «кормления от дел» привела к чрезмерным злоупотреблениям чиновников на местах и создала условия для децентрализации государственной власти. Необходимо было поставить чиновников в экономическую зависимость от государства. Это должно было способствовать укреплению центральной власти и формированию более функциональной системы контроля за деятельностью бюрократического аппарата. С этой целью Петр I организует службу чиновников за жалованье. Однако отсутствие необходимых денежных средств довольно скоро привело к возврату старой практики - службы за счет подношений населения16. Окончательное закрепление финансирования деятельности чиновников происходит при Екатерине II, с изданием в 1763 г. Манифеста «О постановлении штатов...»17. Этот принцип укрепил правовой и социальный статус чиновника, усилил публичные начала самой государственной службы;

6) принцип иерархичности и чинопочитания. Его закрепление происходит с изданием Табели о рангах. Она установила строгую иерархию должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств, а также закрепила принцип продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. Приоритет отдавался чинам военным, закреплялось их первенство в отношении чиновников гражданского и придворного ведомств. Иерархичность отношений распространялась на семьи чиновников и сохранялась в повседневной жизни. Так, в церкви и общественных заведениях места занимали согласно рангу.

Чинопочитание в современной России ассоциируется с беспрекословным подчинением любым решениям начальника, принижением своего достоинства в угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший свой ранг «летами» и личными заслугами перед отечеством, имеет право на почтительное отношение к нему. Превращению чинопочитания в слепое следование воле начальника противостоял принцип коллегиальности, обязывающий обсуждать дела в коллегии, начиная с младших чинов;

7) принцип верности государству и монарху требовал готовности государственного служащего выступить в защиту монархического строя и отстаивать в своей деятельности интересы монарха. Реализовался этот принцип через присягу государственного служащего, которую он давал при вступлении в должность и повышении в ней. Так, при Екатерине II служащие клялись в «верной службе», обещали хранить тайну, следовать «инструкциям, указам и регламентам» и присяги не нарушать18. Преданность – та сила, которая обеспечивает прочность «пирамидальной» конструкции власти. Основными инструментами принципа «служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статусы чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каждому статусу «положены» определенные льготы19. Отличительной особенностью «служебной преданности» является сохранение состояния «зависимости». Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха – инструмент мобилизации активности государственных служащих;

8) принцип законности. Одной из главных задач реформы государственного аппарата в XVIII в. была организация управления на единообразных юридических основаниях. Закон становился обязательным для исполнения чиновниками всех уровней. С точки зрения Петра I, законность можно было утвердить через реализацию следующих мер: 1) организацию государственного управления на коллегиальном начале; 2) создание системы надзора за деятельностью чиновников; 3) кодификацию законодательства. Первые две инициативы были с успехом реализованы: утвержден принцип коллегиальности в управлении, созданы должности фискалов и генерал-прокурора для надзора за деятельностью государственных служащих, кроме того, петровское законодательство обязывало чиновников читать указы и регламенты в коллегиях, за «неведение» их наказывало20;

9) принцип мобилизации дворян на государственную службу. В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них обязанностью. Фактически она была пожизненной. Табель о рангах дополнила служебное бремя дворян обязанностью учиться. «Новый закон отвечал, прежде всего, интересам дворян, составляющих социальную опору абсолютной монархии. Он закреплял их возросшее значение в армии и государственном управлении»21. Рост экономического и политического влияния дворян привел в 1762 г. к отмене обязательности государственной службы дворянского сословия. Более того, Екатерина II в Жалованной грамоте дворянству (1785) подтверждала исключительное право дворян на владение населенными имениями, освобождение от обязанности службы, от податей, от телесных наказаний и т.д.

Итак, формирование модели государственной службы – процесс сложный и противоречивый. Модель надо понять, усвоить, испытать на практике, придать ей авторитет в глазах людей, обучить ее специалистов, выверить ее эффективность. Все это с успехом было проделано на протяжении XVIII в., когда в России зарождалась и закреплялась государственно- административная модель государственной службы, основанная на принципах: коллегиальности, иерархичности и чинопочитания, законности, привилегированности, прямых денежных выплат, мобилизации дворянства, верности государству и монарху, приоритета личной выслуги и профессиональных качеств22.

3. Государственная служба России в XIX веке

«Административный романтизм» М. Сперанского. Бурное развитие общественных отношений в начале XIX в. ознаменовалось крупными реформами23.

6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники»24. Основными целями Указа было намерение «разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, с службою сопряженным», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы».