Состояние и особенности государственной службы в дореволюционной России

Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.

Указ категорично определил, что «никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании»25.

Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: «Без аттестатов университета произведены быть не могут»26. Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация «отвлекала чиновников от должностных их занятий», возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения27. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г.28; от 26 мая 1815 г.29 и от 27 октября 1822 г.30. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, «самый закон обратился в изъятие».

Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской31. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства.

Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги32. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в.33, однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.

Таким образом, законодательная деятельность государства в сфере подготовки кадров государственной службы в первой половине XIX в. была связана с развитием абсолютизма. Развитие буржуазных отношений, стабилизация политических институтов, укрепление и совершенствование различных частей государственного механизма обусловили повышение требований к профессиональному уровню государственных служащих. В период абсолютизма происходит становление отдельных элементов кадровой функции государственной службы, намечаются тенденции ее развития, закладываются основы для ее совершенствования. Устойчивой системы подготовки кадров государственной службы в первой половине XIX века еще создано не было34.

Государственная служба Николаевского времени. На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру – упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.

Он четко обосновал пользу чина как имеющего «фантастическую силу» инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная «Табель» со всеми ее атрибутами – не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.

Однако далеко не все общество разделяло эту логику. Разные слои общества по-разному относились к «Табели о рангах», однако к середине XIX века стало очевидным то, что продвижению достойнейших она не способствует. Поэтому при каждом новом царе, начиная с Павла и заканчивая Александром III, вставал вопрос о ее отмене. Встал он и в начале царствования Александра II35.

Знаменитый диссидент той эпохи, политический эмигрант князь П. Долгоруков писал: «Император... лишен права... выбирать себе чиновников. Чтобы занять в России некую должность, надобно обладать соответствующим чином... Это учреждение являет собою крепчайшую гарантию ничтожества, низкопоклонства, продажности, посему изо всех реформ эта более всего ненавистна всесильной бюрократии. В России достоинство человека есть великое препятствие в его служебном продвижении... тогда как негодяй или полукретин, который ни разу не покинет службы, в конце концов достигнет в ней чинов высочайших»36.

Александр начал с образования «комиссии» – особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию чинов, рост числа и влияние бюрократии, взяточничество и другие ее пороки, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели», но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в 2 раза, но «Табель» осталась в неприкосновенности.

То же повторилось и при его сыне – Александре III. Он также учредил в начале своего царствования Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они лишь стимулируют уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводят в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом Совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал его. Но когда заключение Совещания было разослано на отзыв главам министерств и ведомств, подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. При этом их аргументы, в сущности, повторяли доводы Уварова: чин возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж37.

Император оказался бессилен изменить систему, и вопрос опять «заморозили» до следующего царствования.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г., на сей раз при Госсовете. Но, в отличие от прежних, она работала неспешно. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 г. Содержавшиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На сей раз даже на этой стадии не был поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. При этом комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX века, т.е. почти накануне первой революции, что чин – это проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины опять сохранились.

Временное правительство в августе – сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить38. «Окончательное решение вопроса» произошло лишь при большевиках.

Заключение

Итак, подводя итог исследованию состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России, можно отметить такой недостаток, как традиционно низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайняя медлительность «вращения бюрократических колес».

Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.

Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г..

Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II, в 1895 г. Специально созданная для этих целей комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины опять сохранились.

Временное правительство в августе – сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить.

В заключение можно сказать, что современная российская государственная служба получила неоднозначное наследие, заслуживающее серьезной переоценки. Необходим пересмотр вечной российской традиции доминирования государства над обществом, чтобы создать подлинно гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед «хозяином», пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом. В наши дни, к сожалению, превалирует другая тенденция – возрождения духа и атрибутов традиционной российской «государевой службы».

Практическая реализация этой программы потребует серьезных волевых усилий руководства, поскольку необходимо преодоление бюрократической инерции всех предшествующих десятилетий.

Список использованной литературы

Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. – 2007. – №4. – С. 53 – 55.

Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учеб. для вузов / И.А. Василенко. – М.: Гардарики, 2005. – 320 с.

Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. – М.: Дело, 2000. – 440 с.

Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. – М.: Высш. шк., 1978. – 414 с .

Захаров, Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего / Н.Л. Захаров. – М.: Дело, 2002. – 212 с.

Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. – 2007. – №1. – С. 41 – 43.

Метушевская, Т.И. Модель государственной службы в России в XVIII в. / Т.И. Метушевская // История государства и права. – 2007. – №5. – С. 27 – 31.

Оболонский, А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право. – 2000. – №4. – С. 168 – 171.

Пайпс, Р. Россия при старом режиме / Р. Пайпс. – М.: Высш. шк., 1993. – 288 с.

Писарькова, Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии / Л.Ф. Писарькова // Отечественная история. – 2001. – № 4. – С. 40 – 45.

Шепелев, Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской Империи / Л.Е. Шепелев. – Л.: Ленинград, 1977. – 316 с.

1 Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учеб. для вузов / И.А. Василенко. – М.: Гардарики, 2005. – С. 137.

2 Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. – М.: Дело, 2000. – С. 43.

3 Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. – М.: Дело, 2000. – С. 43.