Внутренняя политика Петра I

Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная  администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении  военных потребностей материальными  ресурсами, ни в сборе денежных податей  с населения. Приказы часто дублировали  функции друг друга, создавая неразбериху  в управлении и медлительность в  принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное  использование их администрации  для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой  знати, не всегда компетентная в государственных  делах, также не отвечала требованиям  Петра.

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой  экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной  и частной жизни. Петр I проводил политику дальнейшего закрепощения крестьян, принявшую наиболее жесткие формы на исходе XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским  не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство  стремилось вмешиваться во все стороны  жизни, регламентируя их.

Административным преобразованиям  способствовал и перенос столицы  в Петербург. Царь хотел иметь  под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе  государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные  ему по западноевропейским вояжам структуры  и методы управления. Не имея четкого  плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это  строго централизованный и бюрократический  аппарат, четко и быстро исполняющий  указы государя, в пределах своей  компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее  на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной  машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как  тенденция, хотя и четко выраженная.

В первой четверти XVIII в. был  осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных  и местных органов власти и  управления, областей культуры и быта, а также происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Почти все эти изменения происходили во время правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

Рассмотрим реформы высших органов власти и управления, прошедшие  в первой четверти XVIII в., которые  принято подразделять на три этапа:

I этап - 1699 – 1710 гг. - частичные  преобразования;

II этап - 1710 – 1719 гг. - ликвидация  прежних центральных органов  власти и управления, создание  Сената, появление новой столицы;

III этап - 1719 – 1725 гг. - образование  новых органов отраслевого управления, проведение второй областной  реформы, реформы церковного управления  и финансово-налоговой.

3.1. Реформа центрального  управления

Последнее упоминание о последнем  заседании Боярской думы относится  к 1704 г. Возникшая в 1699 г. Ближняя  канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве) приобрела первостепенное значение. Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров - совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством (после образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия министров (1711) прекращают свое существование).

Следующим этапом в реформе  центральных органов власти стало  создание Сената. Формальной причиной послужил отъезд Петра на войну с  Турцией. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно  написал указ о составе Сената, который начинался фразой: "Определили быть для отлучек Наших Правительствующий  Сенат для управления". Содержание этой фразы дало повод историкам  до сих пор спорить о том, каким  учреждением представлялся Петру  Сенат: временным или постоянным. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов: о компетенции Сената и правосудия, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось:

• "Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует";
• "Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, оставить";
• "Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть артерия войны".

Члены Сената назначались  царем. В его состав первоначально  входило всего девять человек, которые  решали дела коллективно. В основу комплектования Сената был положен не принцип  знатности, а компетентности, выслуги  и близости к царю.

С 1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием президентов коллегий. В 1722 г. он был реформирован тремя  указами императора. Изменен состав, включающий как президентов коллегий, так и сенаторов, коллегиям чуждых. Указом "О должности Сената" Сенат получил право издавать собственные указы.

Круг вопросов, которые  находились в его ведении, был  достаточно широк: вопросы правосудия, расходы казны и налоги, торговля, контроль за администрацией разных уровней. Сразу же вновь созданное учреждение получило канцелярию с многочисленными  отделами - "столами", где работали подьячие. Реформа 1722 г. превратила Сенат  в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным  аппаратом.

Своеобразие эпохи петровских реформ состояло в усилении органов  и средств государственного контроля. А для надзора за деятельностью  администрации при Сенате была учреждена  должность обер-фискала, которому должны быть подчинены провинциал-фискалы (1711). Недостаточная надежность фискалитета привела в свою очередь к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора, или надзирателя указов. Главное дело ревизора - "чтобы все исполнено было". В 1720 г. сделан был более сильный нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы здесь "все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и прочего не было". Когда и это не помогло, через год обязанности и генерального прокурора и  
обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров армии дежурил в Сенате помесячно для наблюдения за порядком, а "кто из сенаторов бранился или невежливо поступал, того дежурный офицер арестовывал и отводил в крепость, давая, разумеется, знать государю".

Наконец в 1722 г. эти функции  возложили на специально назначенного генерал прокурора, который "должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал", иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть "оком государевым" и "стряпчим в делах государственных".

Таким образом, царь-реформатор вынужден был постоянно расширять  созданную им специальную систему  организованного недоверия и  доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

Однако создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное  звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717 - 1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие  от приказов, коллегиальная система (1717 - 1719 гг.) предусматривала систематическое  разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень  централизации.

Сенат назначил президентов  и вице-президентов, определил штаты  и порядок работы. Кроме руководителей, в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указам предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым порядком.

В 1721 г. была создана Вотчинная  коллегия, заменившая Поместный приказ, в ведении которой находилось дворянское землевладение. На правах коллегий были Главный магистрат, который  управлял городским сословием, и  Святейший правительствующий Синод. Его появление свидетельствовало  о ликвидации автономии церкви.

В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых налогов  была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

В отличие от приказов, действовавших  на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться  четкими правовыми нормами и  должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом  в этой области был Генеральный  регламент (1720), представлявший собой  устав деятельности государственных  коллегий, канцелярий и контор и  определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее  развитие принципа чиновной, бюрократической  выслуги нашло отражение в  петровской "Табели о рангах" (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую  и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14 го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что  бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

3.2. Реформа местного  управления

Петр I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему  местного управления, постепенно вводя  вместо земских, выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

18 декабря 1708 был издан  указ "Об учреждении губерний  и о росписании к ним городов". Это была реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория страны была разделена на восемь губерний:

• Московская включала в свой состав 39 городов,
• Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ям-бург и Копорье были отданы во владение князю Меньшикову),
• К Киевской губернии было приписано 56 городов,
• К Смоленской - 17 городов,
• К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,
• К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,
• К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам
• К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".

В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным  делам в Воронеже, стала Воронежской  губернией. Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

По второй реформе одиннадцать  губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или  воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты. Администрация провинций  подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Областная реформа, отвечая  наиболее актуальным потребностям самодержавной  власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего  периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении  Петр намеревался решать все государственные  вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной  иерархической сети бюрократических  учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система "приказ-уезд" была удвоена: "приказ (или канцелярия) - губерния - провинция - уезд".