Адресная социальная поддержка: виды и целевая группа

1. Категориальная оценка. Данная форма обеспечения адресности  является обычно самой простой  и предусматривает оценку только  социальных и демографических характеристик человека или домохозяйства для определения права на участие в программе. Так как многие характеристики домохозяйств определяются сравнительно просто, категориальная оценка используется чаще всего тогда, когда административные трудности применения других методов слишком велики. Она может применяться в случае, когда существует явная корреляционная зависимость уровня бедности от определенных характеристик домохозяйств.

Категориальная оценка «граждане, заслуживающие помощи»  используется в практике предоставления помощи определенным профессиональным группам (например, работникам судебной системы или правоохранительных органов), заслуженным гражданам (Герои Труда и ветераны Великой Отечественной войны), а также пострадавшим (например, жертвам Чернобыльской катастрофы). Хотя этот метод только в незначительной степени направлен на помощь малоимущим, он часто применяется в России для распределения большого числа социальных благ, главным образом льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, льготного проезда в общественном транспорте или льгот по оплате других услуг, предоставляемых государством.

Категориальная оценка «социально уязвимые слои населения» используется в практике предоставления помощи определенным категориям домохозяйств или отдельным  лицам, которые считаются наиболее уязвимыми в социальном плане или характеризуются показателями, в высокой степени коррелирующимися с полученными в результате опросов данными для бедных домохозяйств. В России, например, различные льготы предоставляются таким социально уязвимым слоям населения, как многодетные семьи, одинокие престарелые люди или инвалиды. Соответствие подобным категориям зачастую определяется очень легко и не требует тщательной проверки [5.79].

2. Оценка нуждаемости прямыми  методами. Его суть заключается в подсчете экономических «ресурсов» человека или домохозяйства. Обычно оценивается общий уровень дохода домохозяйства (уровень дохода и имущество). Так как часто бывает довольно трудно оценить реальный доход домохозяйства, этот метод требует тщательной проверки предоставляемых сведений. Метод используется при предоставлении жилищных субсидий. Существует три варианта оценки:

а) Оценка уровня доходов. Обычно учитывается  общий доход и число членов семьи. Доход на одного члена семьи  сравнивается с пороговым значением нуждаемости (чертой бедности). Помощь предоставляется тем, чей доход ниже порогового значения, а те, чьи доходы оказались выше, помощь не получают. При этом для оценки нуждаемости не обязательно подсчитывать все доходы.

б) Оценка уровня доходов в сочетании с принадлежностью к определенной категории. Как явствует из названия, эта форма проверки нуждаемости является сочетанием оценки доходов и оценки принадлежности к социально уязвимой категории (категориальный «фильтр»). Нуждающимися признаются люди, принадлежащие к определенной категории, например многодетные семьи, доходы которых находятся ниже определенного уровня.

в) Оценка доходов и  имущества. В дополнение к оценке уровня доходов при проверке нуждаемости  используется также оценка принадлежащего домохозяйству имущества. Существует три основных формы оценки имущества: «фильтр», «пороговое значение» и метод вмененного дохода от имущества. Метод «фильтра» ограничивает число получателей помощи только теми, кто не владеет определенной категорией имущества, например вторым жильем. Метод «порогового значения» накладывает ограничения на стоимость имущества, принадлежащего претендентам на получение помощи, – нуждающееся домохозяйство может владеть различным имуществом, однако его стоимость не должна превышать определенное «пороговое значение». Метод вмененного дохода от имущества предусматривает определение стоимости некоторых видов имущества домохозяйства и прибавление величины всей или части этой стоимости к размеру доходов данного домохозяйства.

3. Оценка нуждаемости  косвенными методами [5.91]. Оценка нуждаемости косвенными методами основывается на сборе информации о тех социальных и демографических характеристиках, доходе и имуществе претендентов на получение помощи, которые считаются наилучшими индикаторами бедности на основе анализа корреляционных зависимостей. В отличие от вышеупомянутого метода оценка доходов здесь не является основным компонентом. Различным индикаторам придаются разные «веса». Исходя из этого для каждого домохозяйства подсчитывается совокупный рейтинг, по которому и определяют, нуждается ли данное домохозяйство в помощи.

Для достоверной оценки нуждаемости косвенными методами проводится специальное исследование экономического и социального положения домохозяйств, определяющее вес каждого индикатора. Этот метод оценки обычно используется тогда, когда официальный доход не может служить надежным индикатором уровня бедности, а другие характеристики (место жительства, пол членов семьи, размер семьи) показывают высокий уровень корреляции с бедностью, особенно с бедностью, длящейся длительное время.

Оказание адресной социальной помощи осуществляется по заявительному  принципу в следующих формах [8.67]:

- денежные выплаты  (материальная помощь, оказываемая  с целью приобретения заявителем  жизненно необходимых товаров  и услуг, ремонт бытового газового оборудования, сантехники и т.п.);

- натуральная помощь (представляет собой выдачу на  руки заявителю продуктов питания,  предметов первой необходимости,  топлива, талонов на горячее  питание, банные услуги, лекарственные  препараты, бесплатный проездной билет в муниципальном транспорте);

- социальные услуги (медицинские,  психологические, юридические, информационные);

- реабилитационные услуги (в т.ч. зубопротезирование и  слухопротезирование);

- услуги электросвязи;

- погашение задолженности,  освобождение от оплаты жилищно-коммунальных услуг и техническое обслуживание газового оборудования.

Возможно предоставление одновременно нескольких видов адресной помощи с расчетом их стоимости в  денежном выражении.

Таким образом, можно  сделать вывод о том, что методы обеспечения адресности для своего воплощения требуют тщательного сбора, оценки и проверки достоверности информации о претендентах на социальную помощь. Именно от методологии обеспечения адресности в первую очередь зависит эффективное распределение социальной помощи в денежном или другом виде. Виды и формы оказания адресной помощи определяются комплексными центрами социального обслуживания населения исходя из имеющихся материальных и денежных ресурсов с учетом нуждаемости граждан, их имущественного положения.

В результате можно сделать  вывод о том, что решение накопившихся адресных социальных проблем предполагает проведение глубоких структурных преобразований в социальной сфере, которые обеспечили бы перераспределение социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения. Именно от методологии обеспечения адресности в первую очередь зависит эффективное распределение социальной помощи в различных формах, основными из которых является денежная и натуральная.

3. Проблемы оказания адресной социальной помощи

Несмотря на многочисленные попытки внедрения принципа адресности социальной помощи на региональном и  муниципальном уровне, степень адресности социальных выплат в целом по Российской Федерации не на много повысилась. Не существует универсального решения проблем обеспечения адресности. Однако качество оценки нуждаемости может быть значительно выше, если принять во внимание несколько ключевых моментов: точность и достоверность определения получателей помощи, эффективность административных расходов, преимущественную ориентацию на те или иные слои населения (бедных относительно длительное время или бедных в текущий момент) и анализ мотивации получателей помощи к самостоятельному увеличению своих доходов. Большинство этих моментов может быть учтено при оптимальном выборе соответствующих методов обеспечения адресности [8.74].

Точность и достоверность  определения получателей помощи. Важнейшим параметром при оценке любой методологии обеспечения  адресности является то, насколько  точно она идентифицирует получателей поддержки, то есть насколько эффективно определяет бедных и небедных. В идеальной адресной программе вся помощь будет распределена исключительно внутри целевой группы, и при этом максимальную помощь получат самые бедные представители целевой группы. Однако идеального адресного механизма не существует. Часто определить бедных бывает сложно, и индикаторы, используемые в рамках той или иной методологии обеспечения адресности, не отражают реальные характеристики малоимущих. Более того, ограничения, накладываемые как условие получения помощи, часто подталкивают людей к предоставлению заниженных данных о доходах своих домохозяйств или заведомо ложной информации в надежде попасть в категорию нуждающихся. Проверка достоверности подобной информации часто сопряжена с определенными административными трудностями и является слишком дорогостоящей. В результате при определении получателей социальной поддержки возникают два вида ошибок [8.76]:

1. Ошибки включения  предоставление социальных благ  лицам или домохозяйствам, не входящим в целевую группу. Обычно это называется «утечкой средств».

2. Ошибки исключения  неполучение социальных выплат  лицами или домохозяйствами, входящими  в целевую группу. Иными словами  «недостаточное покрытие».

Ошибки включения и  исключения могут быть оценены как с точки зрения состава получателей помощи, так и с точки зрения расходов: сколько получателей помощи в рамках программы не являются бедными в процентном выражении? сколько процентов бедных получают помощь по программе? сколько процентов израсходованных средств попало к бедным, а сколько к не бедным?

Так как при осуществлении  неадресной социальной поддержки имеет  место большой процент «утечки  средств», внедрение адресных методов  распределения социальных благ обычно воспринимается как способ борьбы именно с ошибками включения.

Эффективность административных расходов. При оценке методологии  обеспечения адресности необходимо принять во внимание размер административных расходов, связанных с идентификацией целевых групп, включая расходы  на персонал, компьютерное обеспечение и другие необходимые административные ресурсы. Здесь снова при определении наилучшей методики обеспечения адресности необходимо подвести баланс всех ее достоинств и недостатков. Адресная социальная поддержка, как правило, требует более значительных административных ресурсов, чем неадресные социальные выплаты, причем, чем более сложной является методология обеспечения адресности, тем выше административные расходы.

Однако при этом необходимо отметить, что административные расходы  составляют лишь незначительную часть общих расходов на социальные программы. Увеличение административных расходов может привести к уменьшению общих расходов в том случае, если приведет к увеличению адресности. При этом за счет уменьшения ошибок включения могут быть уменьшены общие расходы на программу.

Бедные относительно длительное время и бедные в текущий  момент. В общем случае целевой  группой при предоставлении социальной помощи являются бедные. Однако существует много различных способов определения  бедности. От того, как в каждом конкретном случае будет определяться само понятие «бедность», зависит выбор методологии обеспечения адресности; в противном случае выбранная методология может в большей степени фокусироваться на одних группах бедных в ущерб другим. Особенно явно зависимость обеспечения адресности от выбранной методологии проявляется в преимущественной ориентации либо на бедных относительно длительное время, либо на бедных в данный момент. Методы, основанные на оценке социальных и демографических характеристик, а также имущественного положения, склонны больше ориентироваться на бедных относительно длительное время, так как эти индикаторы более стабильны. Методы, которые основываются на оценке доходов, используются при анализе положения бедных в текущий момент времени [8.79].

Мотивация. При выборе любой методологии обеспечения  адресности необходимо принимать во внимание возможность различных  негативных эффектов. Эти эффекты  могут быть связаны со снижением  мотивации к поиску работы, укреплением  стимулов к тому, чтобы длительное время находиться на социальном обеспечении, формально изменить свой семейное статус или место жительства с целью получения большей социальной помощи. К примеру, определение целевых групп нуждающихся исходя из места проживания стимулирует переезд в тот район, где предоставляется больше видов социальной помощи или ее размер выше. Если помощь зависит от состава семьи (например, предпочтение отдается неполным семьям), возникает соблазн формально изменить семейное положение и обеспечить, таким образом, дополнительные поступления. Оценка нуждаемости путем исчисления дохода домохозяйства побуждает получателей помощи скрывать свои заработки или затрачивать меньше усилий на поиски работы, чтобы не выпасть из категории нуждающихся.

Социально-экономические условия. Такие социально-экономические показатели, как масштаб «черной» и «серой» экономики, профиль бедности и другие факторы, в высокой степени коррелирующиеся с бедностью, могут оказаться полезными при оценке точности различных методов в определении круга получателей помощи, а также при оценке необходимых для реализации этих методов административных ресурсов. Например, существование крупных «черных» и «серых» секторов экономики, скорее всего, приведет к увеличению расходов по достоверному определению уровня реальных доходов [8.84].