Бюджетный процесс

3. Доходы бюджета. Планирование доходов бюджета 

          Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии  законодательством  в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня.

        Виды доходов бюджетов: налоговые  (федеральные, региональные и  местные налоги и сборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.

Под экономическим содержанием доходов бюджета понимают – налоги, неналоговые доходы, доходы от целевых бюджетных фондов (Приложение 2).

Налоги — императивные денежные отношения, в процессе которых образуется бюджетный фонд, без предоставления субъекту налога какого-либо эквивалента. Первый сущностный признак налога — императивность. Императивность предполагает отношение власти и подчинения. Применительно к налогам это означает, что субъект налога не вправе отказаться от выполнения возложенной на него обязанности — внесения оклада налога в бюджетный фонд. При невыполнении обязательств применяются соответствующие санкции.

Смена собственника – второй признак налогов. Посредством налогов доля частной собственности (в денежной форме) становится государственной, при этом образуется централизованный денежный фонд – бюджетный фонд. Налоги поступают только в бюджетный фонд, в котором обезличиваются. Поэтому налоги  не целевые. Этим налоги отличаются от сборов — денежных отношений, в процессе которых образуются целевые денежные фонды. Это, например, сбор на содержание правоохранительных органов, сбор на нужды образовательных учреждений, курортный сбор.

Важный отличительный  признак налогов – безвозвратность и безвозмездность, иными словами, налог никогда не возвращаюся плательщику налога, и последний при этом не получает ничего взамен: ни права участия в каких-либо хозяйственных операциях, ни права пользования материальными и нематериальными объектами, ни права какого-либо действия (ввоза, вывоза товаров), ни документа. Этот признак различает налоги и пошлины (денежные отношения, в процессе которых образуется бюджетный фонд, при этом субъект пошлины получает право на осуществление каких-либо хозяйственных операций (вывоз, ввоз товаров), получает какое-либо свидетельство, документ).

Взносы в государственные  внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд занятости) не относятся к налогам, так как не обладают указанными выше признаками. Взносы вносятся на определенные цели; возвратны и при этом не поступают в бюджетный фонд.

Роль налогов (т.е. результат их практического использования) значительно шире, многообразнее. Прежде всего, налоги играют важную роль в перераспределении чистого национального продукта (ЧНП) между хозяйствующими субъектами (физическими и юридическими лицами) и государством, в распоряжении которого концентрируется более одной трети ЧНП.

Существенна регулирующая роль налогов. Так, например, снижение ставок налогов, предоставление налоговых льгот, налоговых кредитов способствует повышению деловой активности хозяйствующих субъектов, трансформации сбережений в инвестиции, со всеми сопутствующими экономическими процессами. При повышении налоговых ставок, а, следовательно, сокращении доли денежных средств, находящихся в распоряжении частного сектора, снижаются темпы экономического роста.

Известно, что для того чтобы переложить налог на потребителя, производитель включает его в цену товара. Но налог будет переложен только в результате реализации товара. Однако продажа товара по более высокой цене (с налогом) требует и более высокого качества товара. Так, налоги играют определенную роль и в повышении качества производимых товаров.

Таким образом, налоги могут  способствовать ускоренному развитию приоритетных отраслей хозяйства, отдельных экономических территорий, или замедлять их развитие; играть антимонопольную и антиинфляционную роль; регулировать доходы отдельных групп населения; стимулировать определенную экономическую Деятельность или заставляют отказаться от нее.

Неналоговые доходы которые  включают в себя:

• Доходы от имущества;
• Доходы от приватизации;
• Доходы от внешнеэкономической деятельности.

К доходам от целевых  бюджетных фондов относятся: Взносы в государственные фонды социального страхования; Фонд страхования от безработицы; Пенсионный фонд.

   Результаты оценки динамики налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011-2013 годах приводятся в табл.1.

Таблица 1- Оценка изменений налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010-2013 годах в сопоставимых ценах

Как уже отмечалось, в 2012 году существенно выросли поступления в консолидированные бюджеты субъектов РФ по неналоговым доходам и доходам от предпринимательской деятельности. Поэтому суммарный прирост доходов всех субфедеральных бюджетов в 2012 году по сравнению с 2011 годом составил около 127,5 млрд. руб. или 4,2% от доходов 2011 года в ценах 2012 года. В 2008 году запланирован прирост неналоговых доходов и доходов от предпринимательской деятельности также может частично скомпенсировать потери ряда субъектов РФ по налоговым доходам.

Результаты оценки динамики поступлений всех доходов (кроме  безвозмездных поступлений) в консолидированные бюджеты субъектов РФ приводятся в табл. 2.

Таблица 2-Оценка изменений всех доходов (без безвозмездных перечислений) консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011-2012 годах в сопоставимых ценах

По оценкам, в результате перераспределения полномочий для  большинства субъектов РФ в 2011 году резко ухудшилась сбалансированность бюджетной системы. Это было связано как в некоторой централизацией в 2011 году налоговых доходов, так и с увеличением расходных обязательств субфедеральных бюджетов по собственных расходным полномочиям (в особенности по статье «Социальная политика» из-за реформирования системы льгот), и нехваткой средств, выделяемых через Федеральный Фонд компенсаций на исполнение регионами переданных им федеральных полномочий.

Результаты оценки сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов  РФ (без учета безвозмездных перечислений) представлены в табл.3.

Таблица 3 - Оценка баланса расходных обязательств и доходных источников (расчетного дефицита) субъектов РФ в 2011-2012 годах

В 2012 году в среднем по всем субъектам РФ расчетный дефицит бюджетов снизился более чем в 2 раза с 10,8% до 5,2% к расходным обязательствам (хотя в 2012 году ожидалось, что расчетный дефицит в 2013 году существенно не изменится). Безусловно, полученные результаты не являются точной оценкой, но дают возможность с уверенностью говорить о тенденциях. Число субъектов РФ, у которых расчетная оценка объема доходных источников превышает оценку объема расходных обязательств, увеличилась с 6 регионов в 2012году до 17 в 2013 году (с учетом того, что количество регионов-доноров в 2012 году было равно 20, в 2013 году - 18). При этом, в 15 регионах, наоборот, в 2013 году ситуация ухудшилась. В частности, существенно вырос расчетный дефицит у Тюменской области и Ханты-Мансийского АО (почти на 100%), Чукотского АО (на 40%) и Белгородской области (на 20%). В основном, это связано с существенным снижением налоговых доходов данных субъектов РФ.

Как отмечалось выше в планах  на 2013 год не ожидается существенного перераспределения расходных полномочий между федеральным и субфедеральными бюджетами, а доходные источники из-за изменения налогового и бюджетного законодательства несколько снизятся. Поэтому сбалансированность консолидированных бюджетов РФ несколько ухудшится, то есть расчетный дефицит вырастет до 5,7% от расходов субфедеральных бюджетов. Однако такая оценка является довольно оптимистичной, поскольку дальнейшее введение закона о местном самоуправлении требует от субъектов РФ дополнительных затрат, в особенности, на выравнивание бюджетной обеспеченности вновь созданных муниципальных образований. Помимо этого продолжающиеся процессы передачи федеральных расходных полномочий на уровень субъектов РФ («делегирование» полномочий), возможно, потребуют от субъектов РФ дополнительных расходов на администрирование, связанных с исполнением этих полномочий (так как, как правило, средства на административные расходы, связанные с исполнением переданных  расходных полномочий, не предусматриваются в составе Федеральный Фонд компенсаций). Свою роль также могут сыграть и планируемые на 2008 год индексации минимальной заработной платы, которые существенно увеличат расходы субфедеральных бюджетов на выплату заработной платы.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.  Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 %  превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей.  Для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решать задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с 29 % до 31 %.

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 52 % всех расходов на социальную политику, 47 % - на здравоохранение и физкультуру, 48 % - на культуру и искусство, 60 % - на жилищно-коммунальное хозяйство, 57 % - на образование. Таким образом, важнейшие направления государственной политики финансируются не с федерального, а с местного уровня. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно.

Все последние годы доходы муниципальных бюджетов имеют тенденцию  к уменьшению. За ряд лет их доля в консолидированном бюджете страны снижается. Виноваты в этом исполнительные и законодательные органы федеральной и региональной власти. Межбюджетные отношения становятся основным средством политического контроля глав регионов над местным самоуправлением. Ежегодный пересмотр нормативов отчислений в соответствующие бюджеты ведет к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов, завышенное прогнозирование поступления в местные бюджеты федеральных и региональных налогов, занижение со стороны вышестоящих органов власти прогнозирования расходов муниципальных бюджетов привело к тому, что муниципальные образования имеют очень низкую обеспеченность бюджетными средствами. Также наблюдается низкая обеспеченность муниципальных бюджетов собственными доходами, основу которых составляют отчисления от налога на прибыль организации, налога с продаж, налога на вмененный доход и других налогов и сборов. Большинство из них является федеральными или региональными налогами и сборами и влиять на их ставки и долю отчислений в вышестоящие бюджеты местные власти не могут. Высокая зависимость региональных и муниципальных бюджетов от бюджетного регулирования не стимулирует активные действия органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории. Так, в 2012 году в федеральный бюджет поступило 56,5% доходов консолидированного бюджета РФ, а в бюджеты субъектов РФ и 43,5%. Такой высокий удельный вес межбюджетного регулирования создает предпосылки для противоречий между федеральным центром и субъектами РФ, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления, которые становятся полностью зависимыми от вышестоящих бюджетов.

Значительная централизация  финансовых средств, а также значительный объем встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, большой дефицит муниципальных бюджетов – все это лишает органы местного самоуправления возможности решать жизненно важные для населения проблемы. Такое состояние бюджетного регулирования приводит к дотационности даже многих ранее сбалансированных и бездотационных муниципальных бюджетов. В итоге большинство муниципальных бюджетов в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% всех перечисленных из вышестоящих бюджетов доходов, а остальные 70% получают в виде отчислений и дотаций, определяемых органами государственной власти субъектов Федерации.