Бюрократия

- -

Содержание

Введение

1. Истоки возникновения бюрократии в России………..…………………… 3
2. Функции бюрократии…………………………..………...…….………….. 10
3. Дисфункции с точки зрения ученых……………………………………….12

Заключение………………………………………………………………….15

Список использованной литературы……………………………………....16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

Слово «бюрократия» в буквальном переводе на русский язык означает господство канцелярии (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, господство), власть аппарата управления.

Считается, что термин «бюрократия» был введен в оборот в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. В этом столетии термин “бюрократия” обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту .

Фундамент научного понимания  проблем, связанных с бюрократией, был заложен такими мыслителями  и учеными, как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегель, А. Токвиль, Дж. Милль, К. Маркс.

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа  положил  Г.В.Ф. Гегель. Он первый подчеркнул ту роль, которую играют государственные  служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере  экономической обособленности индивидов. Он фактически начал разработку того, что в современной политической литературе обозначается как институт государственного управления (в инструментальной традиции государствоведения) или институт государства (в этической традиции). Смысл существования и задачи этого института (в обеих коннотациях) состоят в созидании, отстаивании и сохранении общей, объединительной точки зрения, в поддержке идеи первичности общества как определенного единства над обществом как противоречивом множестве интересов.

Во времена Гегеля бюрократия ассоциировалась прежде всего с понятием централизованного европейского государства как прогрессивного для той эпохи явления. В его концепции идеи рационального устройства такого государства достигли наиболее отточенного и завершенного выражения. В “Философии права” он соединил этический рационализм И. Канта и традиции немецкого идеализма, соотнеся их с реалиями институционального устройства Прусского государства своего времени. (Всеобъемлющая регуляция жизни граждан Пруссии той эпохи резко контрастировала с британской системой самоуправления).

 

Истоки возникновения  бюрократии в России

Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.

В истории Российского  государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца  у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические  преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть.

В то время государство  стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы  общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого  само существование бюрократического государства становилось невозможным. В свою очередь необходимость  в полном контроле и соблюдении интересов  государства требует постоянного  воспроизводства аппарата, который  сможет осуществлять этот контроль и  блюсти свои интересы.

В российской традиции понятие  «бюрократия» изначально оценивается  негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете  «бюрократ» и «бюрократизм» - бранные  слова. Русская общественная мысль  от А.Н. Радищева до В.С. Соловьева, от А.С. Хомякова до В.В. Розанова весьма критически относилась к «единовластию петербургской бюрократии под предлогом самодержавия». Чиновник в общественном сознании ассоциируется преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Сухово-Кобылина.

По мнению А.Г. Левинсона, понятие «бюрократия» в негативном смысле «выражает отношение к  деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а  именно: упрек этой группе со стороны  общества в неисполнении ею своих  обязательств перед обществом, в  злоупотреблении той властью  над другими группами в обществе, которой она располагает». Под  этим понятием может подразумеваться  и отрыв исполнительных органов  некоторой организации от нее  самой, когда «орган, подчиненный  организации, обществу, превращается в  орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином».¹

 Е.Г. Морозова справедливо указывает, что термин «бюрократия» является фактически синонимичным термину «государственная служба». «Ведь в той мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» - бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом». Вот почему в нашем исследовании термин «государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба».

 Необходимо отметить, что очень часто смешивают универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - социальную болезнь управленцев.

В России выделение государственной  службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной  власти, созданием Русского централизованного  государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 г. стала  началом преобразования государственной  службы в России и показала необходимость  упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма. Еще в царствование Федора Алексеевича  был подготовлен проект "Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей", который  не был реализован. Политическая и  государственная централизация  с необходимостью влекла и выстроенную  на тех же началах бюрократическую  систему, непосредственно и исключительно  подчиненную верховной власти, выделение  особой социальной группы должностных  лиц, наделенных властью и становящихся всепроницающей и доминирующей силой .

Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в  современном понимании - "рационально  управляемого государства") требовало  укрепления аппарата управления и его  движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии. Можно говорить о том, что именно с этого времени  появилась "профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" - как это и закреплено в современном российском законодательстве. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

Переход от службы государю к государственной службе с переходом  от отдельных служебных поручений  боярам и создания соответствующих  учреждений (Приказов) к согласованной, выстроенной по единой схеме системе  центральных и местных государственных  учреждений с постоянным составом должностных  лиц потребовал решения и проблем  организации государственной службы. Параллельно приблизительно в 1719-1722 гг. была проведена работа по созданию узаконения о государственной службе, хотя сбор сведений о европейском законодательстве (английском, шведском) начался ранее и продолжился сбором необходимых материалов Иностранной коллегией во Франции, Голландии, Дании и Пруссии. Подготовительные материалы содержали оригиналы текстов их законов о чинопроизводстве - шведских уставов о чинах 1696 и 1705 гг., регламентов датских королей Христиана V (1699 год), Фредерика IV (1717 год) и др., переводы на русский язык, а также сводный обобщающий документ по этому вопросу. Русская практика была обобщена в виде подготовленных по приказу царя "Показаний древнейших русских чинов гражданских и придворных с изъяснением каждого"

Петр I лично проработал и  четырежды отредактировал подготовленный А.И. Остерманом проект, который затем  направил для обсуждения в Сенате, Военной и Адмиралтейской коллегиях. После рассмотрения полученных замечаний проект был царем в окончательном варианте внесен на утверждение в Сенат. 24 января 1722 г. Петр I подписал знаменитую "Табель о рангах" (полное название: "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее, кто в том классе пожалован был"). Этот законодательный акт на два следующих столетия определил основы государственной службы в России.

В основе причин издания "Табели о рангах" лежали потребности  социально-политического характера. С одной стороны, повлияло усложнение социальной структуры общества, в  связи с чем уже на рубеже XVII и XVIII вв. потребовалось выделение государственной службы в самостоятельную сферу деятельности для обеспечения ее относительной независимости, а вместе с тем - создание особой, профессионально, социально и корпоративно выделенной группы государственных служащих. С другой стороны - усиление государственно-правовых начал в деятельности государственной власти (когда юридический инструментарий ее политики приобретал системообразующее значение в создании государственных управленческих структур) и повышение роли законов как актов оформления политической воли монарха и главного источника права, которые должны были выполняться всеми подданными независимо от положения в сословной и служебной иерархии. В этих условиях на законодательное регулирование переводилась и государственная служба, в основе которой долженствовала бы определенная законом "монаршая воля" в виде компетенции того или иного чиновника по разрешению государственных дел, отступление от которой рассматривалось как невыполнение предписаний главы государства, от которого исходила и сила закона, и "главное единоначалие" в стране.

 "Табель о рангах" по своему смыслу прежде всего предусматривала иерархию должностей, по которым и давался чин, но при этом не всегда было возможно разделение должностей и чинов. "Табель" состояла из таблицы, которая собственно и определяла 14 классов (рангов) с соответствующими им чинами и должностями каждого из двух родов государственной служебной деятельности - военная (сухопутная служба и морская) и гражданская (светская и придворная) служба, а также девятнадцати комментирующих его "пунктов". Воинская служба была поставлена на первое место - чины "воинские выше протчих". Ранг при этом можно рассматривать как звание, а право на него давала должность. Поскольку "Табель" регулировала главным образом статус дворянской бюрократии, то низшие офицерские чины в армии и мелкие служащие гражданского ведомства - канцеляристы, переписчики и другие - в нее внесены не были.2

В основе узаконения лежало преимущественное право поступления  на государственную службу дворян (главным  образом потомственного поместного дворянства), которые имели льготные условия поступления на службу и  быстрого продвижения по ее рангам. При этом власть, конечно же, учитывала  значение дворянства и как социальной ее опоры, и как более образованного  в целом сословия. Бралось в  расчет и то, что дворяне имели  имущественную обеспеченность, поскольку  сама государственная служба считалась  для дворян сословной обязанностью и давала довольно небольшое материальное вознаграждение. При этом предполагалось, что каждый служащий был обязан пройти их, начиная снизу и доверху, прослужив  в каждом классе определенное количество лет, но срок нахождения в них за особые заслуги по службе мог быть сокращен. Для перехода в следующий  класс необходимо было занять вакантную  вышестоящую и соответствующую  следующему чину должность.²

Такая система государственной  службы предполагала обеспечить замещение  указанных в табели вакансий и  приобретение необходимых познаний и навыков самим опытом государственной  службы - первоначально основного  средства обучения служащих. Упоминалась  в "Табели" и выплата денежного  жалованья, которое начинает в петровское царствование вытеснять раздачу  земли и способствует формированию бюрократии как социальной группы, не принадлежавшей к классу землевладельцев, но стоявшей на страже интересов верховной власти и феодального государства.

 В условиях сословного строя в России государственная служба связывалась с обязательным наличием дворянского состояния и чиновник должен был иметь статус дворянина, поэтому "Табель" предусматривала, что каждый выслуживший первый - низший - классный чин имел право получить дворянство.