Государственная бюрократия как социальный феномен

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО  ХОЗЯЙСТВА

ФГБОУ ВПО «БУРЯТСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ИМ. В.Р. ФИЛЛИПОВА»

ИНСТИТУТ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО  ПРОФЕСИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И  ИННОВАЦИИ

 

кафедра инновации бизнеса

 

 

Реферат

На тему: Государственная  бюрократия как социальный феномен

 

 

 

 

 

                                                                Выполнила: ст-ка 4 курса

                                                                                       Бянкина Ю.А. 

                                                                      Проверила: Бадмаева Д.Б.-Ц 

 

 

 

Улан-Удэ, 2013

Содержание

1. Введение
2. Исследование проблем бюрократии
3. Бюрократия как социально-политический феномен
4. Теоретические подходы к исследованию бюрократии
5. Заключение
6. Список литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Республика Бурятия динамично развивается во всех сферах жизнедеятельности государства и общества. Высокие результаты, достигнутые в различных отраслях народного хозяйства, являются следствием совместных усилий государства, общества и каждого человека. И направлены они на то, чтобы сделать достойной жизнь наших граждан. Поэтому основной целью органов государственной власти является проведение такой политики, реализация таких проектов, которые бы последовательно улучшали качество жизни людей, максимально облегчали решение вопросов, с которыми повседневно сталкиваются граждане. Сделано в этом направлении немало – принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека.

Сейчас главное – надлежащая и своевременная реализация намеченного, дальнейшее улучшение работы всех структур в государстве. Однако отдельные негативные факты проявления бюрократизма в деятельности государственного аппарата значительно снижают возможность нашего движения вперед. Еще есть руководители, избравшие удобный для себя так называемый «кабинетный» стиль работы, предпочитающие принимать решения без объективного анализа реальной обстановки на местах. Создавая видимость деловой активности, они сводят свою деятельность к подготовке различного рода информации, справок, инструкций, планов, отчетов, отвлекая тем самым от конкретной работы большое количество служащих различных организаций. Это, несомненно, снижает результативность работы государственного аппарата, зачастую приводит к искажению решений, принимаемых на государственном уровне. Проявляемые некоторыми чиновниками формализм, волокита, бумаготворчество, чванство, неуважение к людям, безразличие к их судьбам и потребностям, о чем свидетельствуют поступающие на рассмотрение Главы государства обращения граждан, подрывают их доверие государству. Такое положение дел недопустимо.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Исследование  проблем бюрократии

Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени  не только не снижается, а неуклонно  возрастает. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. В условиях переживаемого  Россией процесса кардинальных изменений  во всех сферах жизни общества особенно важно понять формы и степень  воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая  разумные решения и способная  обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать  свое предназначение и выполнить  свои обязанности перед обществом. Профессионально подготовленный аппарат  необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций. Без него не может осуществляться государственное управление. Низкий престиж профессии чиновника, отсутствие достаточно эффективного механизма  материального стимулирования его  труда, социальной защиты, существенно  мешают поднять государственное  управление на качественно новый  уровень. Между тем эффективность  и качество деятельности государственной  бюрократии является одним из решающих факторов выхода России из состояния  системного кризиса. Особое значение имеет  профессионализм государственной  службы субъектов Федерации, которая  является относительно самостоятельным  институтом государственного управления. Анализ деятельности государственной бюрократии, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, а снижении профессионализма государственных служащих. При этом состояние государственной службы на данном уровне, ее особенности и специфика, качество профессионализма государственной бюрократии, проблемы управления профессионально-личностным развитием исследованы явно недостаточно. Стало очевидным, что в мероприятиях по совершенствованию государственной службы слабо учитываются социологический и структурно-функциональный подходы, не выявляются взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, не принимаются во внимание новые квалификационные требования при оценке работы государственной бюрократии.

 Изучение бюрократии как социально-политического явления всегда было сопряжено с многочисленными сложностями: прежде всего аморфностью самого объекта исследования, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За приблизительно полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследований которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов различных авторов. Бюрократия рассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм. В работах А. де Токвиля и Дж.Миля бюрократия сразу же стала объектом критики. Дж. Миль в своих работах противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности. К.Маркс также дал критическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В.И. Ленина, который характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают...» Несомненной заслугой марксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию как буржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, не проясняет глубинной природы бюрократии. Традиция позитивной оценки бюрократии связана с именем М.Вебера. М. Вебер впервые представил проблематику бюрократии системно, став основоположником многих современных концепций. М.Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный, чистый и рациональный тип бюрократии – наилучшей из всех возможных форм организации.В рамках Веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др.3 Последователи М.Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М.Крозье. Марксистская концепция также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа, М.С.Восленского. Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.Проблемой политизации бюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-Л. Кермон. Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями. Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду и др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты исследовали А.В. Оболонский, A.M. Орехов, С.П. Перегудов Эффективность государственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективности государственной власти и государственного управления в связи с возникновением необходимости реформирования государственного аппарата управления и поиска эффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад в исследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А. Крыштановской. Несмотря на это, вопросы формирования эффективности государственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются в центре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегда весьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке. Практически отсутствуют публикации, в которых были бы представлены характеристики идеальной для российских условий модели бюрократии, частные принципы, и практические рекомендации по совершенствованию отечественного государственного аппарата всех уровней. Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельности государственной бюрократии в регионах, и в частности в Республике Татарстан. Можно выделить следующих авторов: А.А. Жабрева, Г.П. Зинченко, Б.Х. Зиннурова, Р.А. Мусаева, З.С. Гафаров, С.А. Иванову и др. Важную роль в научном осмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросах социального управления и становления государственной службы Российской Федерации. В тоже время, на наш взгляд современный этап становления государственной службы, ключевым звеном которого является государственная бюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных социологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основные признаки и характерные черты.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Бюрократия как  социально-политический феномен

При рассмотрении феномена бюрократии следует проводить четкую грань между массовым сознанием  с одной стороны, воспринимающим ее преимущественно критически –  как механизм государственного управления, и, с другой стороны, социологическим  и политологическим подходами. В  соответствии с этими подходами  бюрократия характеризуется как  специфическая форма социальной организации, не ограниченная одной  лишь официальной сферой общественной жизни. В более узком смысле бюрократические  организации представляют собой  планомерно управляемые целевые  объединения, внутренняя структура  которых сформирована с таким  расчетом, чтобы можно было реализовать  поставленные перед ними цели в возможно более полном объеме и без особых осложнений. Применение этого специфически бюрократического принципа оправдано  во многих областях жизни современного индустриального общества, причем в  тех сферах, которые раньше управлялись  людьми добровольно, на общественных началах. Вследствие этого бюрократизация становится общесоциальным феноменом, характеризуя и определяя поведение людей  в разных сферах жизни – в науке, в политических партиях, в различного рода объединениях.

По своему происхождению, характеру бюрократия непосредственно  связана с определенным этапом развития человеческого общества, вследствие чего ее существование возможно в  качестве своеобразного социального  феномена, представляющего собой  одну из форм его политической организации. Действительно, бюрократия не является только лишь орудием исполнения работы учреждений, формой их функционирования, слоем служащих, имеющих своеобразную организацию. Она выступает как  тип организации, становится укладом  общественной жизни. Поэтому ее исследование в связи с жизнью и деятельностью  профессиональной группы совершенно недостаточно, оно предполагает рассмотрение бюрократии как способа государственного управления в различных обществах [5,с.76].

Всевозрастающая технизация и онаучивание жизни в индустриально  высокоразвитых странах привели  к тому, что в центре всех бюрократических  структур там оказалось государственное  управление в качестве всеобъемлющей  системы управления, (социального) порядка  и организации производства. Специальные  знания, накопленные в процессе функционирования государственного управленческого (бюрократического) аппарата, постепенно обретают тенденцию  превращаться в знания о методах  и способах господства. Поэтому при  рассмотрении бюрократии на первый план выходят вопросы о ее властном характере, равно как и об эффективности  системы решения государственных  проблем и задач вообще с помощью  высокоразвитой бюрократической организации.

Наряду с описанной  выше сферой анализа – феномен  бюрократии в масштабе всего общества – возникает и другое направление  исследований. Оно ориентировано  на изучение проблем, возникающих внутри самой бюрократии как способа  управления. В русле данного направления  наиболее интенсивно и детально обсуждаются  возможные пути влияния бюрократических  структур на методы и эффективность  деятельности работников управленческого  аппарата. У последних, как предполагается, применение бюрократических средств  может в известных условиях становиться  самоцелью. В данной связи просматривается  опасность смещения целей, при котором  средства подменяют первоначально  установленные цели организации. С  этим же связана другая опасность, а  именно: политическая рациональность общих и частных целей бюрократической  организации, которая также отходит  на задний план, а само ее функционирование превращается в самоцель. Возможным  следствием этого может оказаться  возникновение тенденций, обусловливающих  структурный консерватизм бюрократических  организаций.

Исходя из буквального  значения слова «бюрократия», его  нередко употребляют как синоним  управления, администрирования. Термином «бюрократия» подчас обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами.

Весьма сложна структура  бюрократического аппарата. Одна часть  аппарата обслуживает законодательный  процесс, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственный  управлением в функциональном его  понимании; другая – поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и  безопасность государства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом.  Широко распространенная сегодня критика бюрократии основывается на двух подходах: в первом дискутируется вопрос о недостатках легитимизации бюрократической власти в современных формах управления, во втором – вопрос об эффективности самой управленческой деятельности. Накопление бюрократией профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания как средство господства. При этом возникает опасность превращения аппарата управления в политически самостоятельную силу, противостоящую, например, власти и контролю избранных (народом) парламентов и их депутатов. На это указывает неэффективность парламентского контроля, особенно в тех условиях, когда данный институт демонстрирует стиль работы «на общественных началах», а не стиль деятельности профессионального законодательного и контрольного органа власти.

 

 

 

 

 

 

Теоретические подходы  к исследованию бюрократии

Существуют две наиболее широко известные трактовки бюрократии и бюрократизма – Карла Маркса и Макса Вебера. Обе они рассматривают  бюрократию как естественный продуют  общественного развития, общественного  разделения труда, как следствие  сознательного управления теми или  другими сторонами сложного социального  прогресса. По своему существу эти две  трактовки бюрократии и бюрократизма принципиально различаются. Для  К.Маркса бюрократия и бюрократизм  на всех этапах исторического развития – явление негативное, оказывающее  тормозящее воздействие на ход истории. В противоположность этому М.Вебер, отождествив бюрократию с управляющими, оценивал ее позитивно, как необходимую  форму всякой социальной организации. В том и заключается общая  традиция марксистской теории, проявившая себя и в ленинизме, что она  рассматривает возникновение и  существование бюрократии и бюрократизма на общем фоне общественного разделения труда, развития элементов сознательности в поступательном ходе истории, Маркс  и Энгельс считали. что корни  бюрократизма уходят в глубины истории, к тому времени, когда общество путем  простого разделения труда создало  органы для защиты своих общих  интересов. Но вскоре общество оказалось  в таком положении, что эти  органы и главный среди них  – государственная власть – стали  служить особым интересам государственных  служащих. Из слуг общества эти органы превратились в его повелителей. Жизнь развивалась таким образом, что при выполнении общих функций  управления, необходимых для жизнедеятельности  общества, предназначенные для этого  люди образовали особую отрасль разделения труда внутри общества и, тем самым, обрели особые интересы, отличные от интересов  тех, кто их уполномочил управлять, стали самостоятельными по отношению  к ним, а в определенных условиях вставали над всем обществом, преследуя  свои корыстные цели. В этом и  заключаются истоки бюрократизма, основы формирования бюрократии. Таким образом, бюрократизм – это социальное зло, паразитирующее на общественном разделении функций управления и исполнения, на реальном противоречии между управляющими и управляемыми. Бюрократия, как определенный корпоративный слой управляющих, пытается подчинить это противоречие своим корпоративным интересам в ущерб интересам общественного развития. При засилье бюрократии складывается особый иерархический тип отношений как внутри самого организма управления, так и между ним и управляемым организмом. Бюрократия есть воплощение государственного формализма, а дух бюрократии есть формальный дух государства или действительное бездушие государства. Именно бюрократия вершит власть в современном обществе, независимо от того, называет оно себя свободно-капиталистическим или социалистическим. Поскольку всякий бюрократ – это управляющий, подчиняющий общественную функцию управления своим эгоистическим целям, поскольку он стремится использовать доверенную ему, общественно значимую, функцию в корыстных интересах (даже в том случае, если речь едет не о взяточничестве и коррупции, а о получении зарплаты без должного выполнения своих обязанностей), постольку деятельность бюрократа по управлению общественными делами превращается в одну видимость управления. Каждый, сталкиваясь с бюрократизмом, замечал, что тот или иной чиновник не проявляет никакого личного интереса к сути дела (скажем, к действительному решению жилищной проблемы граждан, к вопросам приватизации жилья гражданами), но, бюрократически затягивая решение вопроса, никогда не берет вину на себя: он всегда ссылается на ту или иную инструкцию, на те или иные реальные проблемы управленческого процecca, на букву и дух законов, в результате чего собственное безделье и безразличие бюрократа выглядит как бездушие самого государства. Другая характерная черта бюрократии и бюрократизма – отрицательное отношение к гласности, к открытости, стремление монополизировать знание управленческого процесса, вершить свое дело в тайне. Развивая мысли Гегеля, Маркс писал: "Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинства обеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру – ее замкнутым корпоративным характером. Открытый дух государства, а также и государственное мышление представляется поэтому бюрократии предательством по отношению к ее тайне". Весьма важно и то, что бюрократам ценно не то, что говорится, а то, кем говорится, т.е. не аргументы, обосновывающие решения, а чины и должности тех, кто высказывает эти решения и мысли: авторитет – принцип знания бюрократии, а обоготворение авторитета – это ее образ мыслей. Все обществознание конца XIX – начала XX в., включая социалистов, не поняло качественного изменения роли сознания (а вместе с ним и роли управляющих). Ни Маркс, ни Ленин не увидели в полной мере oпасности бюрократизма. Поэтому надежды марксистов на то, что после "социалистического переворота начнется отмирание государства, а вместе с ним начнет исчезать общественное разделение труда между управляющими и управляемыми – главный исток бюрократизма, не оправдались: государство, а вместе с ним управляющие и управляемые продолжали существовать, создавая фундамент для развития "нового бюрократизма" – партийно-государственной номенклатуры. После Октябрьской революции раковая опухоль бюрократизма все шире и глубже поражала сначала СССР, а позже и те государства, которые встали на "социалистический путь". Развивая мысль Энгельса, согласно шторой классы возникают не только благодаря собственности, но и в силу общественного разделения труда, в середине XX в. Милован Джилас пришел к выводу, что партийно-государственная бюрократия в так называемых социалистических странах представляет собой "новый класс", узурпировавший в этих странах и политическую власть, и собственность. Жизнь свидетельствовала о том, что партийно-государственная бюрократия, возглавляемая в Советском Союзе И. Сталиным, шаг за шагом продвигалась к власти. Переломными оказались 30-е гг., с помощью "великого террора" И. Сталин уничтожил "ленинскую гвардию" и ее сторонников, благодаря чему партийно-государственная номенклатура обеспечила условия для реализации cвoeгo собственного социального идеала – казарменного псевдосоциализма, обеспечивающего всевластие номенклатуры и являющегося тоталитарным обществом-монстром, стоящим вне общей логики развития цивилизации. Попытка Н.Хрущева ("хрущевская оттепель") реформировать это общество, вернуть ему утрачиваемый динамизм путем ослабления засилья партийно-государственной бюрократии (разделение обкомов партии, замена министерств совнархозами) была встречена номенклатурой в штыки, а сам реформатор был смещен со всех своих постов, что позволило номенклатурной бюрократии продлить свою безраздельную власть еще нa два десятилетия. Перестройка М. Гopбачева была нацелена на то, чтобы "обновить социализм", которого в стране никогда не было, в том числе и с помощью мер, ослабляющих всевластие партийно-государственной бюрократии. Но в этом своем качестве она потерпела неудачу. Однако данный его толчок привел к "бархатным" и небархатным революциям 1989-1990 гг. в Восточной Европе, что положило начало разрушению здесь всевластия коммунистической номенклатуры, отодвижению партийно-государственной бюрократии и развитию в сторону традиционного западного общества. После августовского переворота 1991 г., когда советская партийно-государственная бюрократия попыталась восстановить свое всевластие, но потерпела сокрушительное поражение, к власти пришли демократы, стремящееся договориться с номенклатурой, создающие свои бюрократические структуры и новые проблемы борьбы с бюрократией и бюрократизмом. Бюрократия и бюрократизм. Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, затем Касториадисом (Шолье), Лефором, Туреном, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественный организм и поразившей, прежде всего, социалистические страны. Однако уже такие писатели, как Кафка, Чехов и Куртелин, бичевали в своих произведениях представителей бюрократии – администраторов, чиновников, клерков. И действительно, еще до великого перелома, ознаменованного революцией 1917 г., и утверждения модели нового общества за пределами СССР бюрократия являлась социальным образованием, господство которого опиралось не на происхождение и деньги, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имея в виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 г. сказал, что Народный фронт мог, самое большее, стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею. Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии власть находится в руках бюрократии, которую именуют администрацией.