Комплексные и целевые программы развития регионов

Введение

Программирование развития экономики региона означает разработку и реализацию специальных документов, описывающих цели, процедуру и  мероприятия и средства решения  наиболее актуальных проблем регионального  развития.

Программирование знаменует  активное участие властных структур не только в опосредованном (косвенном) воздействии на экономические процессы, но и в непосредственном управлении ходом общественного воспроизводства. Этот процесс имеет место во всех развитых странах мира.

В основу программно-целевого подхода как инструмента проведения региональной администрацией целенаправленной политики по решению проблем региона  должна быть положена система программ, которые реализуются либо государственными органами разного уровня, либо частными компаниями при государственной  поддержке.

Целевые программы представляют собой комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных  и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в  области государственного, экономического, экологического, социального и культурного  развития Российской Федерации.

регион

Региональные  комплексные программы развития и их структура

К настоящему времени в  России накоплен значительный опыт разработки разноуровневых региональных программ. Несмотря на различия в ведомственной и территориальной принадлежности, их разработка должна проводиться на единой методологической основе, а различия в методических подходах к их составлению должны быть обусловлены учетом специфики особенностей развития соответствующих хозяйственных комплексов и территорий.

Обострение проблем регионального  развития России связано с первоочередной необходимостью устранения неоправданной  неравномерности социально-экономического положения регионов, потребностью освоения природных ресурсов, поддержания  экологического равновесия, совершенствования  территориальной структуры хозяйства, обеспечения занятости населения  и т.д. В этих условиях оправдано  использование новых эффективных  методов воздействия на экономику, в частности программно-целевого прогнозирования, которое позволяет  квалифицированно и надежно, в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных районов в  увязке с единой региональной политикой  государства.

Разработка региональных программ — это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических  уровней. Региональные программы представляют собой разновидность целевых  комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального  и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для  решения неотложных, первоочередных проблем.

Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку и комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России». В этой программе практически по всем регионам разрабатываются соответствующие программы «Здравоохранение в регионе», в которых определяются потребности в финансовых ресурсах по источникам финансирования, материальных ресурсах, кадрах и т.д.

Сумма финансовых ресурсов по источникам финансирования и других ресурсов по региональным программам составляет общую потребность в  них в целом по федеральной  целевой программе. В комплексные  программы социально-экономического развития регионов включаются все узкоспециализированные программы, среди которых значительный удельный вес занимают программы  социальной ориентации (здравоохранение, просвещение, культура, торговля, коммунальное хозяйство, туризм, отдых и т.д.). Комплексные  программы по соответствующему региону  позволяют произвести увязку всех узкоспециализированных программ по потребности во всех видах  ресурсов и определить приоритетность их решения по срокам.

Региональные программы  классифицируются по следующим признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения  проблем и др. Выделение признаков  и соответствующих им классов  программ служит условием поиска общих  закономерностей в процессе их формирования и реализации.

Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют  объекты программ, особенности управления ими и т.д. Каждая региональная программа  характеризуется одновременно несколькими  классификационными признаками. Например, конкретная региональная (местная) программа  может быть по территориальной принадлежности–областной; по функциональной ориентации –экологической; по масштабности проблемы – узкоспециализированной; по продолжительности – среднесрочной и т.д.

Вместе с тем изучение практики программирования на местах свидетельствует о недостатках  в использовании этой формы хозяйствования: перенос способов общегосударственного программирования на региональный уровень; бессистемность в разработке и принятии территориальных программ; попытки  одновременной реализации чрезмерно  большого количества не увязанных между  собой мелких и частных программ; отсутствие объективной экспертизы программ; завышенные потребности в  финансовых и материально-технических  ресурсах; отсутствие расчетов потребности во всех видах обеспечивающих средств и эффективности их использования; зачастую игнорирование учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки при формировании проектов; нереальные сроки завершения программ и отдельных мероприятий; отсутствие организационно-управленческих и нормативно-законодательных основ регионального программирования; разработка региональных программ в условиях острого дефицита информации и невозможности учета всех объективных факторов на стадии проектирования; отсутствие статистики по выполнению программ.

Региональные  целевые программы развития и их структура

  Под целевой программой  понимается адресный документ, направленный  на решение региональных проблем,  в котором взаимосвязаны все  задания и мероприятия по целям,  ресурсам, исполнителям и срокам. Программы определяют этапность решения проблем, способствуют мобилизации необходимых ресурсов и обеспечивают координацию действий всех заинтересованных субъектов. Всё многообразие программ можно классифицировать по нескольким признакам:

по государственному статусу  они могут быть межгосударственными, федеральными, межрегиональными, региональными, межмуниципальными и муниципальными;

по территориальному охвату программы подразделяются на общероссийские, субрегиональные (в границах федеральных округов), региональные и локальные;

по функциональной ориентации программы подразделяются на комплексные, межфункциональные и функциональные;

по срокам реализации программы  подразделяются на краткосрочные (до 2 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

Целевые программы разрабатываются  в виде единого документа, который  обычно включает следующие разделы:

1. Содержание проблемы и необходимость её решения программно-целевыми методами.
2. Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы.
3. Совокупность программных мероприятий.
4. Ресурсное обеспечение программы.
5. Механизм реализации программы.
6. Организация управления программой и контроль за ходом её реализации.
7. Оценка ожидаемой эффективности, социальных, экономических, экологических последствий от выполнения программы.
8. Паспорт программы.

Основой целевых программ является система мероприятий, заданий, включающая социальные, производственные, технологические, организационные и другие работы. Система мероприятий должна быть направлена на достижение программных целей и согласована по ресурсам, исполнителям и срокам. Для повышения эффективности программ очень важна последовательность, постадийность и комплексность намечаемых работ. Для соблюдения принципов системности, последовательности и сбалансированности намечаемых мероприятий можно использовать конструкции энергопроизводственных и воспроизводственных циклов. В первом случае четко прослеживается экономико-технологическая цепочка производств от добычи сырья и топлива (энергии) вплоть до получения готовой продукции и потребления. Во втором случае просматривается весь воспроизводственный процесс от научной идеи до создания новых и реконструкции существующих производств. Совокупность мероприятий по технологическому и воспроизводственному признакам позволит сбалансировать не только региональную экономику, но и все сферы жизнедеятельности людей.

       При  разработке программ особо тщательно  нужно рассчитать и сбалансировать  ресурсное обеспечение. В структуре  обеспечения выделяются финансовые, информационные, инновационные, конституционные  и другие ресурсы. Финансовые  затраты складываются из затрат  на разработку программ и затрат  на ее реализацию. Стоимость научных  исследований и разработок включает  не только текущие расходы,  но и расходы на оплату труда,  содержание органов, регулирующих  процесс реализации программ, транспортных  услуг и связи, командировок  и т. д. 

       Финансовое  обеспечение региональных программ  осуществляется за счет бюджетных  и внебюджетных средств. В первую  очередь обычно ориентируются  на собственные бюджеты субъектов  Федерации, а также на федеральный  бюджет и бюджеты заинтересованных  муниципальных образований. Внебюджетные  источники включают собственные  средства предприятий и фондов, кредиты банков, частных инвесторов  и др. В связи с ограничением  финансового обеспечения очень  важным моментом является отбор  приоритетных проектов и программ, энергопроизводственных цепочек производств.

       Инструмент  реализации целевых программ  включает все рычаги региональной  политики. По отношению к объектам  региональной собственности это  может быть прямое финансирование  и многочисленные проявления  кредитно-денежного механизма, а  также льготы по налогам, экспортно-импортным пошлинам. По отношению к объектам других форм собственности действуют косвенными экономическими методами (льготные кредиты, налоговые послабления и др.).

       Открытие  финансирования реализации целевых  программ должно быть согласованным  с другими видами ресурсного  обеспечения. Каждый запланированный  объект, удачно «вписывая» в региональную  структуру, следует «обеспечить»  рациональным местом на территории  региона и в геоэкологическом пространстве, природными и трудовыми ресурсами, инфраструктурным обслуживанием. Размещение новых хозяйственных объектов, реконструкция и модернизация существующих должны осуществляться на основе согласования интересов «производителя» и «хозяина» территории. У каждого из них обычно имеется «пакет» требований: у «производителя» конкретные требования к территориальным ресурсам, у «хозяина» - к технико-экономическим параметрам хозяйственных объектов. После нахождения компромиссов можно приступать к реализации проектов и подпрограмм.

       В связи  с разнообразием объектов разных  форм собственности и финансирования  необходима организация управления  целевой программой. Функции управления  может взять на себя исполнительная  власть региона, или они возлагаются  на специально созданные органы: исполнительная дирекция, координационный  совет и т. д. 

       На всех  этапах реализации целевой программы  исполнительные и особенно законодательные  региональные властные структуры  осуществляют контрольные функции,  позволяющие установить зависимость  между конечными результатами  и затратами на программу, выработать  действенные меры воздействия,  которые обеспечат ее выполнение. В программе обычно определен  круг показателей, необходимых  для осуществления контроля и  оценки ее реализации. Среди показателей  наиболее объективными являются: степень выполнения программных  мероприятий, объемы использованных  ресурсов, соответствие срокам выполнения  работ. Желательно создать мониторинговые наблюдения и информационные центры, в которых будут осуществляться сбор, хранение, обработка и представление всей информации по целевой программе.

       Оценка  эффективности целевой программы  производится при ее разработке  и в процессе реализации. Оценка  определяется сопоставлением фактических  и целевых показателей программы,  а также отношением программных  результатов к затратам на  их достижение. Помимо экономической  оценки эффективности программы  желательно произвести оценку  социальной, экологической, научно-технической  эффективности. Индикаторами таких  оценок могут стать увеличение  продолжительности жизни, улучшение  структуры питания, повышение  уровня жизни, создание новых  рабочих мест, оздоровление окружающей  среды, повышение качества продукции,  рост доли интеллектуального  труда и т. д. 

       Оценка  последствий реализации программы  включает выявление запланированных  и незапланированных конечных  экономических, социальных, экологических,  культурных, научно-технических и  других результатов. Для учета  всех последствий осуществления  программы необходимо провести  региональные, аналитические, диагностические  и прогнозные исследования. Эти  исследования должны носить комплексный  характер и иметь более широкие  хорологические и хронологические  параметры, т. е. они будут  охватывать не только социально-экономическое  развитие самого региона, но  и прилегающих территорий, а также  временные рубежи, превышающие программные  сроки. Оценка последствий осуществления  целевых программ должна учитываться  в процессе проведения региональной  политики.