Местное самоуправление и минимальные социальные стандарты

Местное самоуправление и минимальные социальные стандарты (А.Д. Узяков. Чиновник.2004.№5.)

 

На развитие социальной сферы в  России влияет ограниченность имеющихся  ресурсов и многочисленность контингентов населения, требующих социальной защиты. Не последнюю роль играет переход на новые, неизвестные ранее принципы решения задач в социальной сфере, отсутствие до последнего времени внятной стратегии социально-экономического развития России с четко расставленными приоритетами, пробелы и противоречия в существующем законодательстве, некачественное исполнение функций социальной защиты со стороны государственных и муниципальных органов. В связи с трудностями в реализации социальной политики большое значение приобретает поиск новых, нетрадиционных ее инструментов и введение их в правовое поле. Одним из таких инструментов являются минимальные социальные стандарты, все чаще упоминаемые в нормативных правовых актах, но пока еще слабо исследованные теоретически.

 

 

Конституция Российской Федерации (ст. 7) характеризует наше государство как правовое и социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. К сожалению, развитие социальной сферы в России сталкивается с рядом весьма масштабных трудностей, среди которых следует отметить, во-первых, ограниченность имеющихся в стране ресурсов и, во-вторых, многочисленность контингентов населения, требующих социальной защиты. Так, к середине 2004 г. размер социальных обязательств государства составлял 2,8 трлн. руб., тогда как реальные возможности страны обеспечивали их покрытие только на сумму 500 млрд. руб.¹ В начале века в стране насчитывалось 40 млн. пенсионеров, более 7 млн. инвалидов, 4,5 млн. страдающих психическими заболеваниями и почти 1 млн. неполных семей².

Не последнюю  роль в возникновении указанных  трудностей играют переход на новые, неизвестные ранее в стране принципы решения задач в социальной сфере (от огосударствленной к максимально  либеральной модели социальной политики), отсутствие до последнего времени внятной стратегии социально-экономического развития России с четко расставленными приоритетами, пробелы и противоречия в существующем законодательстве, некачественное исполнение функций социальной защиты со стороны государственных и муниципальных органов и т.п.

 

В связи с  имеющимися трудностями в реализации социальной политики большое значение приобретает поиск новых, нетрадиционных ее инструментов и введение их в правовое поле. Одним из таких инструментов являются минимальные социальные стандарты, все чаще упоминаемые в нормативных правовых актах, но пока еще слабо исследованные теоретически. В качестве примеров, наглядно иллюстрирующих широкое распространение социальных стандартов в регулировании социальной сферы, можно указать на:

- минимальный размер оплаты труда (Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда");

- прожиточный минимум (Федеральный закон от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации");

- социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т.д. (Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. №1063-р "Социальные нормы и нормативы") и т.д.

 

Проблема использования  социальных стандартов имеет особо важное значение на уровне органов местного самоуправления.

Если федеральный  и региональный уровни должны отдавать приоритет решению стратегических, концептуальных вопросов социальной политики, то большинство социальных услуг  население получает на муниципальном уровне; именно на местах легче всего выявляются конкретные социальные проблемы и определяется круг лиц, нуждающихся в социальной защите.

Поэтому не случайно Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ "О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 4 ст. 5) определяет, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Вместе с тем, в соответствии с п. 5 ст. 5 указанного закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

 

 

 

Нельзя также  не отметить, что новый Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 53) содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

 

Специальный анализ показал, что на середину 2004 г. термины "социальный стандарт", "социальная норма", "социальный норматив" встречаются более чем  в 340 нормативных актах только федерального уровня, а например, в муниципальных образованиях Ленинградской и Оренбургской областей на указанный момент мы насчитали свыше 50 таких документов.

 

Интересным  примером сочетания регионального  и местного подходов может считаться Устав Московской области, который констатирует, что государственным социальным стандартом Московской области признается установленный законом Московской области норматив (группа нормативов) организационного, финансового, материального и правового обеспечения, примененный к обязательству органов государственной власти Московской области по защите и гарантиям конституционного права граждан.

Устав вводит важную норму, согласно которой в Московской области обеспечивается равный доступ к системе областных государственных  социальных стандартов.

Органы местного самоуправления на своей территории, вводя муниципальные могут повышать уровень областных государственных социальных стандартов социальные стандарты в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и законами Московской области.

В развитие указанных положений Правительство Московской области своим постановлением от 13.05.2002 №175/16 утвердило "Методику определения нормативной потребности муниципальных образований Московской области в объектах социальной инфраструктуры".

Весьма объемный документ фактически содержит в своем составе пять независимых методик определения нормативной потребности муниципальных образований:

а) в объектах здравоохранения;

б) в объектах физической культуры и спорта;

в) в объектах образования;

г) в объектах социальной инфраструктуры в системе культуры;

д) в объектах транспортной инфраструктуры.

Давая общую характеристику методики, следует отметить ее весьма высокий научный уровень, подробнейшую детализацию расчетов каждого социального  стандарта (норматива), большое число  цифровых исходных данных для расчетов и тесную увязку с существующей нормативной базой в области управления социальной сферой. На наш взгляд, данная методика вполне может быть использована как типовая и в других субъектах Федерации (с соответствующей привязкой к местным условиям).

Анализ существующей нормотворческой  практики показывает, что в рассматриваемой  нами проблеме необходимо выделить три  ключевых вопроса.

 

1. Во-первых, это определение того, что следует считать минимальным социальным стандартом.

 

2. Во-вторых, это анализ правовой природы социального стандарта как такового. И наконец,

 

3. В-третьих, это анализ принципов регулирования социальной сферы на основе минимальных социальных стандартов.

 

 

По первому из указанных  вопросов следует прежде всего сослаться  на Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ст. 6), где минимальные государственные социальные стандарты определяются как государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

Несколько более  конкретное определение можно найти в Законе Самарской области от 17 марта 2000 г. 6-ГД "О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области", в котором говорится (ст. 2), что государственный минимальный социальный стандарт Самарской области - это минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счет финансирования из консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов.

В проекте Федерального закона №209727-Ф3 "О минимальных  государственных социальных стандартах" (принят Государственной Думой в первом чтении 11 июня 2003 г.) минимальные государственные социальные стандарты определяются как единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных социальных услуг гражданам Российской Федерации на минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных в Конституции Российской Федерации отдельных социальных гарантий и прав граждан, финансируемые из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

 

Если обратиться к научным публикациям, то, например, А. Шаронов и И. Ильин считают, что государственный минимальный  социальный стандарт - установленный  законом Российской Федерации необходимый  уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты населения и предоставлении населению общедоступных социальных услуг за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов³.

 

С другой стороны, А.Г. Гиляров определяет государственный минимальный социальный стандарт как установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека⁴.

 

Уже простое перечисление имеющихся определений показывает как существенные различия в подходах к пониманию минимального социального стандарта, так и недочеты дефиниций.

 

Так, в формулировке Бюджетного кодекса Российской Федерации  социальные стандарты рассматриваются как частный вид социальной услуги, что не стыкуется, например, с ее определением из Федерального закона от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения", где "социальные услуги - действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом". Ни в одном из приведенных определений не указывается, что социальный стандарт должен быть выражен в виде того или иного количественного показателя и что этот показатель, вообще говоря, "привязан" к тому или иному периоду социально-экономического развития страны.

 

 

 

 

Однако можно  выделить несколько позиций, по которым  наблюдается известное согласие:

а) минимальные социальные стандарты фиксируют уровень удовлетворения социальных потребностей населения, который может быть гарантирован государством на современном этапе его развития;

б) социальные гарантии, выражаемые минимальными социальными стандартами, должны быть общедоступными и бесплатными;

в) минимальные социальные стандарты реализуются за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

г) минимальные социальные стандарты устанавливаются законом или в соответствии с законом.

 

Суммируя указанные  позиции и опуская подробный  их разбор, можно дать следующее  определение: минимальным социальным стандартом называется установленный в соответствии с законом показатель, фиксирующий минимальный гарантированный уровень общедоступного и бесплатного удовлетворения социальных потребностей населения в данный период за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

 

По вопросу  о правовой природе минимального социального стандарта следует обратить внимание на то, что рассматриваемые инструменты социальной политики появляются только в тех ситуациях, когда возникает отношение между той или иной группой населения и институтами, ответственными за удовлетворение ее социальных потребностей.

 

Например, можно  говорить об отношении ветеранов  и государства по поводу обеспечения  социальной защиты данной категории  граждан (Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ "О ветеранах"), об отношении жителей данной территории и органов местного самоуправления и т.п.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

В этих случаях  минимальные социальные стандарты  регламентируют указанные отношения  в рамках двух основных моделей правового регулирования⁵:

 

- авторитарный метод (или метод субординации) - это способ властного, императивного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. Примером может служить принудительное установление обязательных минимальных социальных стандартов с верхних уровней управления (минимальный размер оплаты труда, социальная норма площади жилья и т.п.);

 

- автономный метод (или метод координации) - это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. В данном случае минимальные социальные стандарты, в частности, устанавливаются в рамках переговорного процесса и закрепляются в том или ином документе, имеющем юридическую силу (например, социальные стандарты в рамках коллективного договора⁶).