Основные достижения и недостатки Амстердамского договора

Основные достижения и недостатки Амстердамского договора

КОМПЕТЕНЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА.

Полная интеграция социального  протокола в Договор о Европейском  Сообществе (Договор о ЕС) гарантирует  само по себе лучшую социальную защиту на территории Европейского Сообщества, так как это будет стимулировать Государства-члены на принятие важных мер в сфере социальной защиты без какого-либо страха нечестной конкуренции.

Другим достижением в  социально-экономической сфере является европейская политика занятости. Хотя она и не нова, Амстердамский договор посвятил политике занятости новую главу Договора, которая, главным образом, должна подчеркнуть политическую волю бороться с безработицей на европейском уровне. Хотя возможность Европейского Сообщества принимать решения по проблемам огромной значимости является крайне важной для европейских граждан, большинство Государств-членов, однако, не захотели передать Европейскому Сообществу слишком большую часть своего суверенитета в сфере занятости. В результате, глава Договора о ЕС о европейской политики занятости говорит только о координации национальных политик в этой области.

Среди остальных политик  Европейского Сообщества наиболее важным изменением являются изменения, касающиеся защиты окружающей среды. Амстердамский  договор интегрирует эту цель во все секторальные политики. Это означает, что при осуществлении любых мер в отношении внутреннего рынка, необходимо осуществить исследования по их воздействию на окружающую среду.

ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И  ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ.

Новым в процессе принятия решений ОВПБ являются, прежде всего, типы мер, которые могут быть приняты в ее рамках. Амстердамский договор ввел новую меру, а именно - общую стратегию. Принимаемый Европейским Советом, этот тип мер определяет цели, сроки и методы, доступные Европейскому Союзу и его Государствам-членам в тех областях, где последние имеют важные общие интересы (Статья 13(2) Договора о Европейском Союзе). Новый тип мер важен в рамках достижения большей эффективности ОВПБ. Действительно, Совет может принимать любое решение, основанное на такой общей стратегии квалифицированным большинством. Однако, предусматривается, что Государство-член, исходя из важных и заявляемых им доводов национальной политики, может блокировать процесс принятия решений на уровне Совета.

Важным новшеством в процессе принятия решений ОВПБ является техника  конструктивного воздержания. Теперь воздержания не смогут больше останавливать  Совет от принятия решений. Очевидно, что в обычных условиях такое  решение будет также обязательным и для воздерживающегося Государства-члена. Конструктивное воздержание является исключением из этого правила. Во время голосования Государство-член должно будет формально объявить, что оно не хочет применять предложенную меру. В этом случае решение принимается, но соответствующее Государство-член не обязано применять его. Такое Государство-член, однако не может осуществлять действия, которые, скорее всего, будут конфликтовать с принятым решением (Статья 23(1) Договора о Европейском Союзе).

Европейский Союз также получит Господина ОВПБ, который будет гарантией непрерывной и последовательной европейской внешней политики. Он должен будет помогать Совету путем поддержки в формулировке, подготовке и приведении в жизнь политических решений. Для этого Генеральный секретарь Совета сможет полагаться на подразделение политического планирования и раннего предупреждения. Генерального секретаря смогут также попросить вести политический диалог с третьими лицами от имени Совета (Статья 26 Договора о Европейском Союзе). Таким образом, он станет представителем Европейского Союза в его международных политических отношениях, тогда как Комиссия продолжит представлять Европейский Союз в международных экономических вопросах.

Последний аспект ОВПБ касается общей оборонной политики. Единственными изменениями в этом отношении, которые достойны упоминания, являются расширение сферы действий Европейского Союза, включившее в нее Петерсбергские задачи и квази-обязательство Западноевропейского Союза предпринимать действия всякий раз, когда Европейский Союз будет его об этом просить.

СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ  ПРАВОСУДИЯ И ВНУТРЕННИХ ДЕЛ.

Еще по Маастрихтскому договору Европейский Союз имел компетенцию  в области правосудия и внутренних дел. Однако, этот раздел Договора о  Европейском Союзе осуществлялся межгосударственным путем.

В результате, некоторые Государства-члены  согласились между собой заключить  международное соглашение по некоторым  аспектам третьей опоры вне рамок  Европейского Союза. Это так называемое Шенгенское соглашение. Институциональные требования третьей опоры и тот факт, что Шенгенское соглашение появилось вне рамок Европейского Союза, естественно не помогают эффективности общей европейской политики в области правосудия и внутренних дел. В связи с этим, Амстердамский договор попытался несколько больше адаптировать Договор о Европейском Союзе к нынешнему обществу.

Новый Договор учреждает  зону свободы, безопасности и правосудия. Часть этой зоны, а именно визовая  политика, политика по предоставлению убежища, иммиграционная и другие политики, связанные со свободой движения лиц, будут в дальнейшем развиваться внутри нового раздела Договора о ЕС (Статьи с 61 по 69 Договора о ЕС). Этот переход из третьей в первую опоры не означает, что для этих политик автоматически исчезли межгосударственные черты, которыми они обладали в рамках третей опоры. Первые пять лет после вступления в силу Амстердамского договора процесс принятия решений будет оставаться в принципе таким же, что и ранее. Только после пятилетнего периода процедура станет более “коммунитарной”, то есть решения будут приниматься Советом квалифицированным большинством и в соответствии с процедурой совместного принятия решений с Европейским Парламентом. Кроме того, роль Суда в этом новом разделе Договора о ЕС отличается от общих принципов. Другая часть зоны свободы, безопасности и правосудия, то есть остальные вопросы третей опоры, теперь переименованные в “положения о полицейском и судебном сотрудничестве по уголовным делам”, в целом продолжают действовать на тех же условиях, что и ранее.

Вместе с тем, Амстердамский  договор инкорпорировал право Шенгенского  соглашения, так называемое Schengen acquis, в Договор о Европейском Союзе. Совет примет решение, какие элементы Schengen acquis будут относится к первой опоре, а какие скорее принадлежат царству похудевшей третьей опоры. Мы также должны напомнить об особых положениях, предусмотренных для Дании, Ирландии и Соединенного Королевства, по отношению к новому разделу о визовой политике и других политиках, связанных со свободой движения лиц.

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ.

Изменения, введенные Амстердамским  договором, усилили позицию Европейского Парламента по отношению к Совету. В том, что касается процедуры  совместного принятия решений, Совет  и Европейский Парламент теперь находятся в одинаковом положении. Если Согласительный комитет не одобрит совместный текст, то предложенный документ никогда не будет принят, и у Совета не будет никакой возможности снова выступить со своей первоначальной позицией.

Амстердамский Договор в  целом заменил процедуру сотрудничества, а также, до определенной степени, консультативную процедуру и согласительную процедуру процедурой совместного принятия решений. Однако, консультативная процедура была оставлена для целого ряда вопросов, тогда как согласительная процедура ограничивается теперь квази-конституционными вопросами. Процедура сотрудничества останется исключительно для вопросов, касающихся экономического и валютного союза в связи с тем, что этот вопрос был полностью исключен из повестки МПК 1996 года. Кроме того, процедура совместного принятия решений будет использована в ряде новых областей Договора о ЕС.

Вместе с тем, Амстердамский  договор осознал параллельность между голосованием квалифицированным  большинством и процедурой совместного  принятия решений. Процедура совместного принятия решений становится общим правилом для всех вопросов, решающихся квалифицированным большинством, а иногда она предусмотрена для вопросов, решающихся Советом единогласно.

Амстердамский договор усилил роль Европейского Парламента в назначении председателя Комиссии. Кандидатура председателя должна быть сначала одобрена Европейским Парламентом. Другие члены Комиссии будут назначаться “общим согласием” Государств-членов и кандидата на пост председателя. В конце концов, вся Комиссия одобряется Европейским Парламентом.

СОВЕТ.

Амстердамский Договор не привел к существенному изменению  положения Совета. Минимальное расширение сферы принятия решений квалифицированным  большинством без сомнения является самым большим недостатком Межправительственной Конференции 1996 года. Так все правила, касающиеся визовой политики, политики предоставления убежища и иммиграционной политики потребуют единогласия.

Сохранение единогласного  голосования по целой серии социальных и экономических вопросов, прямо  или косвенно связанных друг с другом, ясно показывает основную слабость Амстердамского договора на экономическом и социальном уровне. Это решение будет иметь огромные последствия в экономических и социальных вопросах, требующих множества мер Сообщества по созданию более сильной нормативной базы.

КОМИССИЯ.

Амстердамский договор не только усилил роль Европейского Парламента при назначении членов Комиссии, но и усилил положение председателя Комиссии по отношению к его коллегам. Роль председателя Комиссии при назначении других членов Комиссии изменилась от “консультаций” к “общему согласию” между Государствами-членами и кандидатом на пост председателя. Такое участие председателя усилит его позицию внутри Комиссии, так как он будет иметь решающий голос при назначении своих коллег. Однако, это вряд ли будет являться достаточной гарантией большей скоординированности работы Комиссии в связи с тем, что Договор лишь маргинально упоминает роль председателя в самой Комиссии.

Амстердамский договор изменил роль председателя в управлении Комиссией. Отныне Комиссия теперь работает под политическим руководством ее председателя и МПК предусмотрела  в декларации (!), что председатель Комиссии должен иметь большие возможности  в распределении задач внутри этого органа, а также в перераспределении этих задач во время срока полномочий Комиссии. Можно пожалеть, что МПК не предусмотрела в Договоре более серьезных дисциплинарных полномочий председателя или его возможности вмешиваться в распределение задач между членами Комиссии.

СУД.

Амстердамский договор несколько  изменил полномочия Суда. Хотя вторая опора остается исключенной из любого судебного контроля, Суд получил  определенные полномочия в отношении  третьей опоры. Однако, эти полномочия являются ограниченными и, таким образом, не равнозначными полномочиям Суда по отношению к первой опоре. Кроме того, по отношению к новому разделу Договора о ЕС, посвященному визовой политике, политике предоставления убежища и иммиграционной политике, Суд обладает ограниченными полномочиями. Главное ограничение полномочий Суда по отношению к третьей опоре и новому разделу о визовой политике, политике предоставления убежища и иммиграционной политике заключается в том, что Суд не может вмешиваться в поддержания права и порядка и охране внутренней безопасности Государства-члена.

В рамках третьей опоры, Суд  может отвечать на предварительные  вопросы о действительности и  о толковании связанных с ней  решений. Однако, эти полномочия ограничены лишь теми Государствами-членами, которые предварительно признают юрисдикцию Суда по этим вопросам. Государство-член сможет ограничить возможность задачи предварительных вопросов своими верховными судами. По отношению к контролю за законностью решений, принятых Европейским Союзом в рамках третьей опоры, Суд будет иметь юрисдикцию только по отношению исков, возбужденных Государствами-членами или Комиссией.

ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ.

Этот принцип был введен в Договор о Европейском Союзе  Маастрихтским договором (Статья 3b Договора о ЕС). Хотя все соглашались на том, что этот принцип очень важен, никто не был уверен в том, что он действительно означает. Поэтому позднее, Европейский Парламент, Совет и Комиссия заключили 25 октября 1993 года Межинституционное Соглашение о процедурах по осуществлению принципа субсидиарности.

Амстердамский Договор прояснил правовой статус этого соглашения, а также заключительных материалов Европейского Совета путем принятия протокола о применении принципов  субсидиарности и пропорциональности. Этот протокол повторяет основные положения заключительных материалов Европейского Совета в Эдинбурге 1992 года и Межинституционного соглашения 1993.

УГЛУБЛЕННОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО.

Несмотря на существование  разных терминов, относящихся к одному и тому же вопросу (дифференцированная европейская интеграция, концентрические круги, многоскоростная Европа, избирательная геометрия), углубленное сотрудничество по сути означает то, что не все Государства-члены продвигаются по пути европейской интеграции с одной скоростью.

При настоящем состоянии Союза, основной проблемой стало то, что со всей ясностью вырисовываются разные взгляды на европейскую интеграцию у разных Государств-членов. В той ситуации, когда в Совете требуется единогласное голосование, это может привести к параличу процесса принятия решений. Для того, чтобы избежать этой проблемы (которая станет еще больше после того, как к Союзу присоединятся больше государств) можно предложить более широкое использование процедуры углубленного сотрудничества. На этот раз не на основе ad hoc, но на основе более структурного подхода. Однако, абсолютно очевидной является, возникающая из-за этого опасность: в конечном итоге, это может привести к разобщенному Европейскому Союзу. Для того, чтобы избежать такого сценария, любое углубленное сотрудничество должно сопровождаться необходимыми гарантиями для acquis communautaire, позволяющими избежать системы “берешь и выбираешь”.

Основные принципы углубленного сотрудничества определены в Договоре о Европейском Союзе (Статьи с 43 по 45 Договора о Европейском Союзе). Кроме этих общих принципов существуют еще и особые статьи для первой опоры (Статья 11 Договора о ЕС) и для третьей опоры (Статья 40 Договора о Европейском Союзе). Правила, применяемые для третьей опоры, не применяются для интеграции Schengen acquis. Очевидно, что модели должны различаться в зависимости от опор. Можно легко представить себе дифференцированные инициативы в тех секторах, где Европейский Союз до сих пор многого не реализовал. Труднее такое можно вообразить в сферах, где сделано уже многое, как, например, в рамках внутреннего рынка. Необходимо обратить внимание, что углубленное сотрудничество не предусмотрено для второй опоры. Наконец, Суд компетентен выносить решения по использованию техники углубленного сотрудничества.