Социальная экспертиза

1. СОЦИАЛЬНАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ЗАДАЧИ, ФУНКЦИИ, СПЕЦИФИКА ПРОВЕДЕНИЯ

     Под экспертизой принято понимать исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения. Общим для множества специальных видов экспертиз является то, что они представляют собой исследование, а в некоторых случаях (врачебно-трудовая, судебно-психиатрическая и некоторые другие экспертизы) - освидетельствование; предполагают указание на специальный, порой закрепленный в ведомственных актах или даже в законах порядок их назначения и проведения; в основном применяются при диагностике, проектировании и составлении прогнозов. В ряде экспертиз точно фиксируется характер окончательного вывода: судебно-психиатрическая экспертиза решает вопросы вменяемости и невменяемости; судебно-почерковедческая экспертиза устанавливает исполнителя текстов и т.д. Но главная специфическая черта экспертизы состоит в том, что она представляет собой исследование задачи, плохо поддающейся количественному анализу и трудно формализуемой, которое осуществляется путем формирования мнения (составления заключения) специалиста, способного восполнить недостаток информации по исследуемому вопросу, опираясь на свои знания, интуицию, опыт решения сходных задач и «здравый смысл», и систематизировать эту информацию.

     В социальной сфере насчитывается великое множество задач, которые с трудом поддаются точным расчетам (т.е. трудно формализуемых задач), поэтому экспертные оценки здесь находят широкое применение. Чаще всего они имеют вид заключения по тому или иному нормативному документу или его проекту (закон и законопроект, программа социально-экономического развития, социальный проект, присылаемый на конкурс, и т.д.), а иногда это итоговый протокол совещания специалистов. В совокупности различные виды оценивания решений или проектов решений в социальной сфере представляют собой социальную экспертизу.

     Итак, социальная экспертиза является исследованием, проводимым специалистами (экспертами), включающим диагностику состояния социального объекта, установление достоверности информации о нем и окружающей его среде, прогнозирование его последующих изменений и влияния на другие социальные объекты, а также выработку рекомендаций для принятия управленческих решений и социального проектирования в условиях, когда исследовательская задача трудно формализуема. Это определение соответствует четырем функциям социальной экспертизы:

1. диагностическая функция - освидетельствование состояния социального объекта в момент исследования;
2. информационно-контрольная функция - исследование информации о социальном объекте и его окружении с целью установить ее достоверность и внести соответствующие коррективы, если информация содержит искажения;
3. прогностическая функция - выявление возможных состояний социального объекта в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе и возможных сценариев достижения объектом этих состояний;
4. проектировочная функция - выработка рекомендаций по тематике экспертирования социального объекта для социального проектирования и принятия управленческих решений.

     Под социальными объектами мы имеем в виду людей, социальные общности, социальные институты и процессы, организации, социальные ценности, идеи, концепции, нормативные акты и т.п., прямо или косвенно предусматривающие социальные изменения. Перечень социальных объектов не может быть четко определен, поскольку социальная реальность многообразна и несводима к небольшому числу характеристик. В то же время практические задачи социальной экспертизы заставляют если не исключать какие-то социальные объекты из сферы проведения экспертного исследования, то по крайней мере придавать разным объектам разное значение.

     Недопустимо возлагать на социальную экспертизу не свойственные ей функции, особенно те, которые обладают нормативным содержанием.

     Надо сказать, что на этот счет существуют разные точки зрения. В частности, некоторые авторы высказываются за создание государственной социальной экспертизы, имеющей обязательный характер и применяющей санкции к нарушителям. Это значило бы перейти от экспертных задач к задачам инспекционным и правоохранительным. Такой путь был бы оправдан, если бы однозначно строилась система социальных эталонов, по сравнению с которыми оцениваются та или иная ситуация, то или иное решение. Но в социальной области такая однозначность недостижима. Поэтому более реалистичен и полезен путь развития социальной экспертизы как оценочно-консультационной деятельности. Организационно это должно обеспечиваться невмешательством эксперта в принятие управленческого решения.

     Что же составляет специфику социальной экспертизы и определяет границы ее применения?

     Реальности человеческой жизни - это как бы два мира: мир людей и вещей и мир ценностей и норм. Социальное пространство есть одновременно символическое пространство, в котором преобразуются естественные человеческие потребности. То, что человек живет в символизированном мире, воспринимает реальность посредством ценностно-нормативной системы, а точнее - ценностно-нормативных систем, как общепринятых, так и сложившихся в сообществах, где проходит его жизнь или на которые он ориентируется (референтные группы), определяет очень малую возможность использования в экспертных оценках эталонов и нормативов. При всех недостатках, обусловленных сложностями оценки социальной сферы, социальная экспертиза все же может предоставить важные результаты для принятия управленческих решений. Потребность в проведении социальной экспертизы возникает каждый раз, когда решение нормативного характера (принятое или подготовленное к принятию) может положительно или отрицательно сказаться на жизнедеятельности людей; при этом у принимающего решения органа:

1) нет ясности:

* относительно возможных  масштабов влияния принимаемого  решения на жизнедеятельность  людей;

* в том, насколько будут  различными последствия реализации  решения для разных социальных  групп, разных территорий, в разных  социокультурных условиях;

* в том, какое ресурсное  обеспечение необходимо; такая ясность  не может возникнуть по причинам:

* отсутствия общего мнения  в принимающем решения органе;

* недостатка аргументов  «за» и «против» подготовленного  решения;

* невозможности получить  аргументы иным, кроме экспертного, путем;

2) есть намерение:

* прогнозировать последствия  своих решений и социально-проектной  деятельности;

* аргументированно противостоять  внешнему давлению (решениям или  проектам решений органов более  высокого уровня, подведомственных  органов, иных участников демократического  управления обществом), добиваясь  признания этих аргументов и  внесения соответствующих изменений  в названные решения или действия;

* использовать в своих  действиях авторитет специалистов;

3) есть несколько противоречащих  друг другу решений (проектов), требующих наличия внешнего арбитра,  чтобы выбрать наилучший вариант.

     Цель социальной экспертизы - установление соответствия деятельности органов государственной власти и других социальных институтов социальным интересам граждан и задачам социальной политики, а также формирование предложений относительно достижения этого соответствия.

     Цели и задачи социальной экспертизы не могут быть безграничными, иначе ее проведение потеряет практический смысл. Установление соответствия деятельности органов государственной власти и других социальных институтов социальным интересам граждан и задачам социальной политики должно быть социальным итогом экспертизы. Если бы эксперты рассматривали все возможные ситуации, в которых затрагиваются социальные интересы людей, то огромный объем деятельности и ее неопределенность поставили бы их в крайне затруднительное положение. Поэтому необходимо уточнить цель социальной экспертизы, сформулировав конкретные задачи, которые она призвана решать:

* дать аргументированное  заключение о соответствии нормативных  правовых актов и деятельности  органов государственной власти, решений и деятельности органов местного самоуправления и т.д. положениям социальной политики;

* выявить положения документов  или факты деятельности, которые  могут иметь негативные социальные  последствия, и оценить возможные  масштабы таких последствий;

* оценить на предмет  соответствия законным интересам  граждан проекты нормативных  правовых актов, социальные проекты  и программы и представить  вывод о целесообразности и  допустимости их реализации;

* внести предложения по  решению возникшей социальной  проблемы.

     Итак, социальная экспертиза проводится, прежде всего, в том случае, когда нужно оценить позитивные или негативные последствия принятия нормативных правовых актов и других управленческих решений, а также когда предстоит принимать такие акты и решения по подготовленным проектам.

     Тех, кто формирует такие оценки, можно назвать субъектами экспертных оценок. Проще было бы назвать их экспертами. Но в социальной экспертизе участвует большое количество субъектов экспертных оценок, которые в организационном отношении находятся как бы на двух ступенях лестницы.

     На первой ступени субъектом является орган государственной власти, формирующий заказ на экспертизу, или негосударственная структура. Такая негосударственная структура, как органы местного самоуправления, действует в этом случае в объеме полномочий, установленных законодательством: общественные объединения также могут быть организаторами экспертизы - чаще всего в альтернативном порядке. Всех субъектов первой ступени объединяет то, что они принимают решения нормативного характера, способные влиять на жизнедеятельность людей, на общественные отношения. Поэтому мы называем их общим термином - «принимающие решения органы».

     На второй ступени в роли субъекта выступает исполнитель заказа на социальную экспертизу. В зависимости от характера заказа исполнителем могут быть:

* исследователь, исследовательский  коллектив. Собственно, эта группа  и должна рассматриваться как  экспертная по определению, поскольку  она состоит из специалистов, компетентных в вынесении ожидаемого  заключения. Исследователи социальных отношений - социологи, психологи, юристы, экономисты и др. - составляют ядро этой группы. Но было бы ошибкой не рассматривать как специалистов тех, кого принято называть носителями социальных услуг - семейных врачей, социальных педагогов, социальных работников, которых в ряде стран считают наиболее профессионально подготовленными в вопросах стратегии социальной политики и практическом ее воплощении. Значительный потенциал в качестве экспертов семейных проблем имеют:

* школьные учителя и психологи. Их включенность в семейные конфликты особенно наглядно проявляется в ситуациях, когда стресс, возникающий у ребенка под давлением таких конфликтов, становится предметом психотерапевтической деятельности учителя и школьного психолога;

* практические работники  из системы «заказчика». Должностные  лица, занимающиеся соответствующей  работой, обладают значительным  объемом информации и опытом  подготовки решений, которые важны  для составления экспертного  заключения. Однако ведомственная  заинтересованность таких лиц  не позволяет непосредственно  привлекать их к работе экспертов.  В то же время, находясь в  составе экспертной группы, они  способны реализовать свои знания  и возможности, которые не поощряются  при исполнении ими должностных  обязанностей;

* авторитетная референтная группа. Вряд ли правомерным было бы требование научной обоснованности оценочных суждений авторитетной референтной группы. Она сама становится объектом изучения, а ее мнения и поведенческие реакции исследуются как возможные прообразы массовых реакций на то или иное решение государственных органов. В рамках этой категории экспертов могут быть рассмотрены типичные представители обследуемой совокупности. Например, если изучаются проблемы многодетной семьи, то в качестве экспертов могут привлекаться активисты общественных объединений, созданных в поддержку многодетных семей, и т.д.

     Очевидно, что организационно возможно объединение этих субъектов, обеспечение их взаимодействия при сохранении специфики получаемой от каждого субъекта экспертной оценки.

     Принятие решения о проведении экспертизы - это типичный управленческий акт с присущими ему характеристиками. Применительно к рассматриваемой деятельности центральными становятся вопросы компетенции и компетентности, от которых зависят целеполагание и достижимость результатов социальной экспертизы.

     Под компетенцией понимается объем полномочий принимающего решения органа -- заказчика экспертизы. Заказ экспертизы на основе компетенции означает его строгую ориентацию на тот круг проблемных областей, в отношении которых объем полномочий принимающего решения органа позволяет достигать планируемого результата.

     Это не исключает для органов, заказывающих экспертизу, возможность организовывать ее по вопросам, на которые их компетенция не распространяется или в которых она недостаточна. Но в этих случаях надо корректировать целеполагание экспертных работ: информационные, ориентационные, прогнозные, иным образом видоизмененные по цели и ожидаемым результатам (например, предусматривающие инициативную разработку вопроса либо составляющие часть работ, проводимых другими организациями, обладающими должной компетенцией, и т.д.).