Социальная защита населения

Формирование обязательных социальных институтов возможно лишь при выполнении определенных условий, важнейшим из которых является обособление страховых средств от бюджета. Приравнивание страховых платежей к налоговым платежам, ведет к возврату к системе социального обеспечения по усмотрению государственной власти вместо социального страхования. 
 
Любая социальная потребность может реализоваться в форме социального страхования и поэтому финансирование указанных потребностей Фондом социального страхования не противоречит усилению страхового начала в его деятельности. 
 
Снижение страховой нагрузки на заработную плату можно вести без ущерба социальному страхованию только при соблюдении ряда условий, если уменьшение страховых тарифов вести параллельно росту заработной платы, выведению ее из тени, увеличению ее доли в объеме внутреннего валового продукта, повышению темпов экономического роста. 
 
Организационная разобщенность обязательного социального страхования при страховании близких по содержанию социальных рисков, организации страховой защиты одних и тех же групп застрахованных не способствует максимально полной защищенности населения страны. 
 
В этой связи представляется целесообразным провести объединение фондов обязательного социального и медицинского страхования, что могло бы стать отправным моментом для создания полноценной страховой социальной системы, в которой могли бы участвовать и бюджетные средства, но на страховой основе. Например, в Австрии социальное страхование на 30-40% осуществляется за счет бюджетного финансирования. 
 
Для усиления страховой природы обязательного социального страхования на перспективу следовало бы предусмотреть участие самих застрахованных в формировании страховых средств. Это способствовало бы участию застрахованных в управлении страховыми средствами, усиливало бы заинтересованность в эффективном функционировании системы. 
 
Страховые резервы могут быть частично капитализированы, что открывает для национального хозяйства дополнительные инвестиционные возможности.[1485] 
 
2.2. Особенности и проблемы функционирования фондов медицинского и социального страхования 
 
Медицинское страхование в России реализуется через фонды: 
 
Обязательного медицинского страхования (ОМС); 
 
Социального страхования (ФСС). 
 
Фонды обязательного медицинского страхования - осуществляют страхование на случай необходимости получения медицинской помощи. 
 
В функции фонда социального страхования входит страхование рисков: 
 
Временная нетрудоспособность; 
 
Трудовое увечье и профессиональное заболевание; 
 
Материнство. 
 
В отличие от других видов страхования, обязательное страхование медицинских услуг юридически распространяется на всех граждан страны, а не только на работающих. Страхователями неработающего населения должны быть региональные органы власти. 
 
Механизм финансирования медицинских услуг не централизован и неоднороден на разных территориях страны. 
 
Существуют три схемы движения финансовых средств от фондов к лечебным учреждениям (поликлиникам, больницам), предоставляющим эти услуги. 
 
Первая схема: территориальный фонд обязательного медицинского страхования финансируют медицинские услуги, предоставленные застрахованным лечебно-профилактическими учреждениями через страховые медицинские организации. Всех участников процесса связывают договорные отношения. Оплата услуг осуществляется по договорным тарифам. Эта схема закреплена в законе «О медицинском страховании граждан в РФ» (1991г). Роль страховщика возложена на страховые медицинские организации. 
 
Вторая схема: территориальный фонд обязательного медицинского страхования или их филиалы непосредственно заключают договор с лечебно профилактическими учреждениями и финансируют их за предоставленные медицинские услуги по программе обязательного медицинского страхования. 
 
Третья схема: Администрация регионов не вносит платежи в территориальный фонд обязательного медицинского страхования, а непосредственно финансирует лечебно-профилактические учреждения за неработающее население. Здесь неработающее население обслуживается бесплатно, минуя формальную схему страхования. Для работающего населения применяется либо первая, либо вторая схема страхования. 
 
Такое разнообразие объясняется несколькими причинами. Главная, по этому виду страхования администрация территорий имеет определенную долю самостоятельности. Администрация формирует территориальный Фонд обязательного медицинского страхования, утверждает территориальную программу обязательного медицинского страхования, которая может отличаться от федеральной, на содержании администрации находятся многие лечебно-профилактические учреждения. В том случае, если страховых средств оказывается недостаточно для содержания лечебно-профилактических учреждений (а это обычное явление), то их финансирование должно осуществляться из территориальных бюджетов. 
 
Поэтому зачастую территориальная администрация предпочитает третью схему финансирования, минуя структуры фонда и страховые медицинские организации. 
 
Не во всех районах были организованы страховые медицинские организации. Для страховой организации, работающей на самоокупаемости, не во всех районах имеются благоприятные условия. Обязательное страхование является только частью ее деятельности и осуществляется на некоммерческой основе. Основную прибыль они имеют от добровольного страхования, которое пока не получило повсеместного развития. 
 
Опыт работы через страховые медицинские организации в некоторых районах оказался неудачным. Страховые медицинские организации не выполняли свои обязательства, задерживали платежи, не разрешали контролировать их финансовую деятельность сотрудникам фонда. Поэтому было принято решение осуществлять финансирование лечебно-профилактических учреждений, минуя страховые медицинские организации (вторая схема). 
 
Следует отметить, что и на территории одного субъекта Федерации может действовать не одна, а две или все три из описанных схем финансирования лечебно-профилактических учреждений. 
 
Платежи за неработающее население не имеют твердой ставки. Администрация регионов по договоренности с территориальным фондом обязательного медицинского страхования устанавливает по душевой норму платежа. Поскольку никаких нормативов здесь нет, то даже очень щадящая рекомендация федерального фонда - устанавливать его в размере недостающего финансирования программы страхования - естественно не выдерживается.

Сумма перечисляемых на медицинское страхование средств из бюджетов в 6 раз меньше расчетной. Неработающие в общей численности населения занимают 55%, а в пользовании медицинских услуг - свыше 70%. 
 
Поэтому, в обязательное медицинское страхование средства, предназначенные для оплаты услуг работающих, используются для оплаты услуг тех, кого финансировать должны за счет общих налогов государственных бюджетов. 
 
Расчеты показывают, что при условии регулярного перечисления средств из бюджетов за неработающих и при условии, что по душевой платеж будет не ниже средней нормы отчисления социального налога на медицинское страхование с зарплаты работника, дефицит средств на финансирование Базовой программы обязательного медицинского страхования в ближайшие годы составит не менее 20% -30%. 
 
Помимо медицинской помощи по Базовой программе обязательного медицинского страхования существуют виды медицинской помощи, которые предоставляются всем гражданам бесплатно и они должны финансироваться за счет общих налогов из бюджетов всех уровней. 
 
Сложно определить долю медицинских услуг, оказываемых в соответствии с Базовой программой обязательного медицинского страхования, от всех бесплатных услуг здравоохранения. По объему финансирования текущих расходов лечебных учреждений они составляют 30%; по утверждаемым правительством по душевым нормативам финансирования государственных гарантий –63%. 
 
В системе обязательного медицинского страхования работают только треть (28,3%) медицинских учреждений, которые должны обеспечить медицинскими услугами почти 93% населения страны. Не охвачено страхованием в основном сельское население, где отсутствует социальная инфраструктура, необходимая для выполнения обязательств по страхованию. 
 
Финансирование отрасли здравоохранения из консолидированного государственного бюджета составило только 2,1%. В то время как в федеральном законе о здравоохранении записано: Государство обеспечивает приоритетность развития здравоохранения посредством ежегодного выделения финансовых средств из федерального бюджета и бюджетов Субъектов федерации в размере не менее 6% внутреннего валового продукта. Финансирование за счет обязательного медицинского страхования не превышает 1% внутреннего валового продукта. 
 
Такая политика государства вынуждает руководителей поликлиник и больниц прибегать к взиманию платы за медицинские услуги, в том числе и те, которые должны быть бесплатными. Об этом свидетельствуют данные социологических опросов населения России о расходах на медицинские нужды. Согласно опросам, расходы населения на лекарственное обеспечение и медицинскую помощь составили 4,5% внутреннего валового продукта. Расходы на здравоохранение консолидированного бюджета и обязательного медицинского страхования, выраженные в процентах к внутреннему валовому продукту сократились до 3,1%. Таким образом, в результате приватизации медицинских услуг доля личных расходов населения в совокупном объеме затрат на здравоохранение достигла 50% - 56%. 
 
Для сравнения эта доля составила в: 
 
Развитых странах с рыночной экономикой – 24%; 
 
Развивающихся странах с высоким доходом – 33%; 
 
Развивающихся странах со средним доходом – 43%; 
 
Развивающихся странах с низким доходом – 53%. 
 
Поскольку плата за медицинские услуги в государственных медицинских учреждениях носит преимущественно теневой характер, то на повышение качества и объема услуг она влияния не оказывает, как и не решает проблему оплаты труда основной части медицинских работников. 
 
Практически все годы существования обязательного медицинского страхования интенсивно шел процесс сокращения государственных обязательств: снижался по душевой норматив финансирования из бюджета, сокращались объемы медицинской помощи, закладываемые в этот норматив, а соответственно нарастал процесс вытеснения бесплатных услуг платными. 
 
Практически у нас нет медицинского страхования для населения. Все бесплатные медицинские услуги являются фактически государственным обслуживанием с усложненной схемой финансирования, которая не поддается контролю со стороны населения и позволяет переложить ответственность на множество организационных структур, задействованных в движении средств. В этой ситуации возможны два варианта: либо возврат к государственному бесплатному здравоохранению (о совместимости рынка и государственного здравоохранения свидетельствует опыт Великобритании); либо начать “лечить” страхование с создания страховых касс, чтобы вывести из тени все нормативы объема и цены на услуги. Все скрытые межведомственные “игры” с нормативами не изменят ситуацию к лучшему. 
 
На фонд социального страхования изначально были возложены обязательства не страхового характера (пособия неработающим женщинам, доплаты к пособиям, пострадавшим в результате аварии на Чернобыльской АЭС, финансирование детского отдыха, санаторно-курортное обслуживание населения и расходы на развитие здравниц, переданных фонду). Все подобные расходы должны оплачиваться из общих налогов, а не страховых средств. Эти бюджетные обязательства отвлекали ежегодно 10% -13% средств и практически не возмещались из бюджета страны. При этом регулярно делаются попытки ввести административное ограничение размера пособия по временной нетрудоспособности работника. Закон возлагает ответственность за правильность начисления и выплаты пособий на самого работодателя, поэтому многие работники в частном секторе не пользуются пособиями, не берут больничных, хотя формально они застрахованы, так как боятся потерять работу. Но контроля со стороны Фонда Социального Страхования по защите интересов работника нет. 
 
Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медико-социального страхования и наиболее полного и точного соответствия между объемом прав застрахованных и объемом обязательств должен использоваться специальный механизм, позволяющий достигать сбалансированности между доходами и расходами системы и обеспечивать выполнение расчетов размеров страховых взносов. Такой механизм основывается на актуарных расчетах и предполагает формирование страховых резервов, осуществление перестрахования.

Объективная обусловленность тарифов страховых взносов противоречит огульному их снижению и сбрасыванию ряда социальных функций, закрепленных за государственными внебюджетными фондами, в том числе, санаторно-курортного профилактического лечения и детского отдыха в составе фонда социального страхования.[1486] 
 
2.3. Пенсионная реформа в России 
 
Социальное страхование в нашей стране выполняет роль вспомоществования, то есть выполняет функции второй и третьей составляющих модели. И взносы являются и как бы взносами, и как налогом. С преобразованием страховых взносов в социальный налог возмездность, естественно исчезает. 
 
Это особенно наглядно видно на примере пенсионного страхования. При законодательной норме замещения страхуемого дохода в 55% - 75% реально коэффициент замещения не может быть выше 45% и то только в том случае, если работник проработал сверх нормативного стажа 20 лет. При нормативном стаже (20 - для женщин и 25 - для мужчин) индивидуальный коэффициент замещения составит только 32 - 33%. Поэтому, снижается на 40% уровень пенсии для тех, за кого регулярно уплачивались взносы, и кто отработал нормативный и сверх него стаж. 
 
Такой эффект нивелирования законодательной нормы обеспечивается двумя административными регуляторами: пенсионной средней заработной платой и предельным соотношением заработных плат индивидуальной и средней. При сохранении административных регуляторов на современном уровне (1,2 - предельный коэффициент; 48% - средняя пенсионная заработная плата к средней Госкомстата) вся сумма социального налога с заработков на 10% превышающих пенсионную среднюю зарплату не возмещается в виде пенсии. Она перераспределяется на пенсии тем, кто не заработал даже минимальную пенсию, на финансирование льгот и надбавок, на накопительный резервный фонд, на административные расходы. Среди пенсионеров доля тех, кто получает пенсию, которую он не заработал, сейчас составляет 40%. В перспективе нет основания надеяться, что их численность сократиться. Новые правила (с 2002 г.), расширили численность претендентов на трудовые пенсии за счет социальных, снизив требования по минимальному стажу до 5 лет, а для инвалидов - до 1 дня. Кроме того, не сокращается доля работников с заработной платой ниже прожиточного минимума и стабильно высокий уровень безработицы в последнее десятилетие, не дают основания надеяться на снижение в составе пенсионеров доли тех, кто не заработает даже на минимальную пенсию, уровень которой правительство вынуждено повышать. Решить проблему ее повышения до прожиточного минимума в рамках данной пенсионной модели в обозримом будущем невозможно, не прибегая к увеличению перераспределяемой доли средств. 
 
Страховая пенсионная система вполне сознательно использовалась правительством как система вспомоществования. Централизованное устройство Пенсионного Фонда России и единые для всей страны правила назначения пенсии помогли частично компенсировать чрезмерную межрегиональную дифференциацию в доходах населения. В дотационных регионах, где прожиточный минимум существенно ниже среднего по стране, в сельских районах, где отсутствовали практически иные формы денежных доходов, пенсия являлась существенным источником доходов и спасала от бедности семьи с пенсионерами. 
 
Для имиджа страны с рыночной экономикой приняты законы, выдержанные в стиле страхования. Для населения - поддержание иллюзии о будущем благополучии, которое зависит исключительно от них самих. Последнее относится, прежде всего, к молодым возрастам работающих, надежды которых связываются исключительно с накопительной частью пенсии. Даже, если предположить самые благоприятные результаты инвестиционной деятельности с пенсионными средствами прибавка к пенсии в форме накопительной части не сможет возместить ту часть страховой составляющей (40% расчетной пенсии), которая перераспределяется в пользу малоимущих. То есть фактически социальных пенсионеров, которым при нормальной страховой системе доплачивать должен бюджет за счет общих налогов из программы социальной помощи. Исключение коснется очень небольшой части богатых, которые социальный налог честно платили со своих доходов и смогли сами разместить свои пенсионные накопления в выгодные операции. Но практика взимания регрессивного налога показала, что, несмотря на плоскую шкалу подоходного налога, богатые слои населения не открыли свои доходы и регрессивная шкала социального налога практически не работает. 
 
Такая пенсионная система позволяет правительству решать несколько своих проблем: 
 
Экономить бюджетные средства на содержании социальных пенсионеров, ибо при полноценной страховой системе численность социальных пенсионеров существенно бы выросла; 
 
Экономить бюджетные средства на пособиях малоимущим; 
 
Дает основание сдерживать рост минимальной заработной платы и зарплаты бюджетников, так как считается недопустимым, чтобы пенсия была выше заработной платы у наемных работников государства.[1487] 
 
2.4. Финансовые аспекты социальной защиты 
 
С 1 января 2001 г. был ликвидирован Фонд занятости населения, и социальная защита безработных перешла в разряд государственного обеспечения. Здесь форма и содержание, обрели единство. 
 
Доля зарегистрированных безработных неуклонно сокращается, хотя уровень общей безработицы остается достаточно высоким - 8% и по прогнозам в ближайшие 5 лет будет выше 7%. Из них пособие получают сегодня только каждый шестой - седьмой безработный. При этом ограничен минимальный (не ниже 20% от прожиточного минимума) и максимальный (не выше прожиточного минимума в регионе) размер пособия.

Все государственные пособия, исключая немногие пока привилегированные категории, не достигают прожиточного минимума. Степень защиты государственным обеспечением определяется уровнем минимальных социальных гарантий. В отношении к прожиточному минимуму соответствующей категории населения они составляли: пособие на детей - 7% и 5%; стипендии - 19% и 12%; пособие по безработице 10% и 7%; тарифная ставка 1 разряда единой тарифной системы 10% и 14%. 
 
Социальное пособие по бедности не относятся к числу федеральных гарантий, и устанавливается региональными органами власти. Различное финансовое положение регионов стало причиной неравенства возможностей и условий оказания социальной помощи бедным. Наибольшее распространение в организации социальной помощи получила натуральная форма ее предоставления – выдача продуктов питания, одежды, обуви, организация бесплатных обедов, оказание услуг и предоставление льгот на оплату товаров и услуг. По данным мониторинга Министерства труда и социального развития, социальное пособие по бедности (по нуждаемости) предоставлялось в 21 регионе, при этом только в 17 регионах оно выплачивалось в денежной форме. По данным статистики в регионах, выплачивающих пособие по бедности, доля бедных в общей численности населения не опускалась ниже 25-30%, реально же получали пособие 5-7%. 
 
В структуре денежных доходов семей на долю всех социальных пособий приходилось всего 2%, а в годы, предшествующие финансовому кризису - немногим более 3%. В общей сумме социальных трансфертов социальные пособия составляли 14,4%; пенсии – 73,3%; на долю стипендий приходится всего 1,4%. 
 
Система социальной помощи в форме льгот на получение социальных услуг, которая по сложившейся традиции предоставляется в виде перекрестного финансирования, по мнению многих специалистов, оказалась малоэффективной в условиях рыночных преобразований. В подтверждение несовершенства этой системы приводится много аргументов: их несоответствие складывающимся условиям функционирования экономики, нерациональное использование выделяемых на эти цели средств, дублирование выплат, льгот и дотаций на одни и те же цели за счет сохранения разных источников финансирования. 
 
Действительно, по данным выборочного обследования бюджетов домохозяйств, среди получателей льгот и дотаций лишь 25,2% домохозяйств с располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума. На долю этих домохозяйств приходится 24,7% всего объема полученных льгот и дотаций. В конечном потреблении на 10% наименее обеспеченных семей приходится 4,1%, а на 10% наиболее обеспеченных – 20,6% всех полученных льгот и дотаций, то есть стоимость их различается в 5 раз. Другого результата трудно было бы ожидать, так как в основе действующей системы льгот и дотаций были заложены критерии их предоставления (заслуги перед страной, особенности профессиональной деятельности, предоставление социально значимых услуг по более низким тарифам и расценкам), которые не связаны с уровнем материальной обеспеченности. Но самое главное данные обследования отражают объем льгот и дотаций, полученных не только из бюджетов всех уровней, но и от предприятий, организаций, благотворительных фондов. 
 
Такую помощь оказывают не все предприятия, а только высокорентабельные, где высока оплата труда. Участие предприятий, организаций особенно наглядно видно по таким позициям, как отдых и туризм, медицинское обслуживание, по которым размер дотаций и льгот на получателя в домохозяйствах с располагаемыми ресурсами выше прожиточного минимума, соответственно в 2,9 и 4,8 раза превышает этот показатель в бедных домохозяйствах. На основе имеющейся информации трудно судить о том, в какой степени бюджет перегружен дотированием домохозяйств с располагаемыми ресурсами выше прожиточного минимума. 
 
Обследования Госкомстата за самый благополучный в прошедшем десятилетии год - 1997 - показали, что только 1/3 семей (домохозяйств) имела в своем составе получателей какой-либо социальной помощи в натуральной или денежной форме. Наиболее распространенной можно назвать льготу на оплату транспортных расходов и оплату жилья. Ее имели соответственно некоторые члены из 15,6% и 10,8% семей. На каждого получателя в месяц эта льгота составила соответственно 10% - 8% от прожиточного минимума. Льготу (дотацию) на оплату отдыха (включая и отдых детей) и на медицинское обслуживание имели только по 1,1% семей. 
 
Таким образом, распределение общего объема льгот и дотаций между семьями с доходом выше и ниже прожиточного минимума не является достаточным основанием для их отмены. Намерения правительства по реформированию системы льгот и дотаций достаточно хорошо известны – привести обязательства государства в соответствие с имеющимися ресурсами, перераспределить социальные расходы в пользу социально уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, усилить адресность социальной поддержки населения. Но ликвидация системы дотаций и льгот полностью или частично лишает население определенного социального блага, а перераспределения средств в пользу бедных семей не происходит совсем, а если и происходит, то в очень усеченном размере. И это наглядно демонстрирует проведенное реформирование детских пособий и жилищных субсидий.[1488] 
 
2.5. Социальная сфера и борьба с бедностью 
 
Оценкой эффективности системы социальной защиты страны служит показатель уровня бедности. По данным Госкомстата РФ за чертой бедности (с доходами ниже прожиточного минимума) находилась одна четверть населения, то есть свыше 35 млн. чел.

Наиболее массовую группу бедняков (две трети) составляют домохозяйства с работниками. Из них почти половина – это так называемые, «новые бедные» – малодетные (1-2 ребенка) семьи с двумя работающими родителями и одинокие трудоспособные граждане, которые ранее в дореформенный период не относились к малообеспеченным группам населения. Причина бедности – низкая заработная плата и нерегулярность ее поступления. 
 
Низкая заработная плата является основной причиной бедности. Одним из регуляторов, сдерживающих ее рост, является непомерно высокий социальный налог, средства которого расходуются на социальную защиту не только тех, кто это право заработал. Нет сомнения, что сдерживается рост заработной платы вполне сознательно и очень результативно, используя основные регуляторы: МРОТ и налоговый пресс на фонд оплаты труда. При невероятно низкой минимальной заработной плате - 10% от средней заработной платы мы имеем самый высокий налоговый пресс на Фонд оплаты труда - социальный налог плюс налог на добавленную стоимость. 
 
Более высокого налогового пресса не имеет ни один вид дохода, ресурса или средства производства. В разные периоды времени выдвигались разные обоснования такой политики. В первые годы перестройки - низкая производительность труда. При этом за годы реформ реальная оплата труда в России снизилась в 3 раза, это в 1,8 раз выше темпов падения объемов Внутреннего Валового Продукта и в 2 раза – производительности труда. Далее тиражировалась точка зрения: рост зарплаты - причина инфляции. 
 
Когда стала очевидной несостоятельность этой причины, то теперь достаточно активно отрабатывается идея, что высокая заработная плата снижает конкурентноспособность наших товаров. Только не понятно, почему ее не снижают растущие цены на энергетические ресурсы? 
 
При такой очевидной зависимости низкой зарплаты, уровня бедности и низкой социальной защите населения неприемлемой представляется политика социальных реформ, основная цель которых - снизить социальные расходы. 
 
Всем известны и уже не пугают цифры катастрофического и устойчивого уровня бедности населения. Напомним некоторые достаточно известные цифры: в целом за чертой бедности в 2000 году проживали почти две трети всех детей до 16 лет (60,2%), из них 26,9% за границей нищеты; 43% - неработающих пенсионеров; почти половина стипендиатов; 74,5% безработных; 29,2% самозанятых и около половины (44,4%) наемных работников. 
 
Правительство в последние годы активно занимается реформированием социальной сферы. Приоритетной целью всех проектов является сокращение государственных обязательств. При этом никакого обоснования норматива государственных затрат на социальные цели не дается. Исходная позиция – «чем меньше, тем лучше», изначально предполагает, что объективно не существует нижнего предела в социальных трансфертах (денежных и неденежных). 
 
Здесь можно провести аналогию с методикой расчета прожиточного минимума человека, где жизненно необходимые расходы на продовольственные товары не могут быть меньше заранее определенной доли в прожиточном минимуме. И чем жестче подход к определению этого показателя, тем эта доля выше и чем беднее человек (семья), тем эти расходы занимают большую долю в бюджете. Поэтому минимальный порог бедности - прожиточный минимум определялся до последнего времени исходя из доли расхода на питание в самых бедных семьях, где он выше всего. Государственные расходы на социальные нужды имеют такой же экономический смысл, как и расходы человека (семьи) на пропитание. Значит чем беднее страна, тем расходы на социальную защиту населения должны быть в структуре расходов бюджета выше. 
 
Можно предложить и такой подход: законодательно закрепить норму расходов на управление от расходов на социально-культурные мероприятия - не более 10%. В этом случае в увеличении расходов на социальные нужды будут заинтересованы и депутаты, и правительство. И будут искать финансовые резервы в других статьях бюджета.[1489] 
 
Заключение 
 
Формирование рыночных отношений в нашей стране привело к существенным трансформациям системы социальной защиты населения. В кругу важнейших изменений в социально-трудовой сфере является формирование системы обязательного социального страхования и переход от централизованного государственного управления к коллективно-договорным формам регулирования. 
 
Однако, несмотря на значительные изменения в социальной системы защиты населения, существующая система неспособна в полной мере справиться с требованиями переходного периода и, несмотря на многочисленные структурные изменения, по-прежнему не обеспечивает адекватную защиту малоимущих и уязвимых слоев населения. 
 
Система страдает низкой адресностью, в связи с чем имеющаяся помощь часто не достигает получателей, находящихся за чертой бедности – около 20 процентов малоимущих домашних хозяйств вообще не получают пособий, в то время как почти четыре из пяти семей, не относящихся к категории малоимущих, получают государственные пособия; малоимущими являются приблизительно 40 процентов населения, однако право на различные пособия и льготы 68 процентов; а основную часть жилищных субсидий, основанных на проверке доходов, продолжают получать те, кто бедным не является. 
 
Система не позволяет эффективно удовлетворять нужды занятого малоимущего населения: в то время как пенсионеры, безработные и многодетные семьи имеют возможность пользоваться помощью, хотя и недостаточной, в рамках программ, разработанных специально с учетом их потребностей, отсутствие адресных пособий по бедности оставляет многих среди занятого малоимущего населения за пределами системы социальной защиты.