Гсударственные и муниципальные унитарные предприятия

В то же время  Российское государство является многоуровневым образованием. Это связано как с множественностью функций, выполняемых государством в современную эпоху, так и с особенностями именно Российской Федерации, колоссальные размеры территории которой и многообразие культуры и быта населяющих ее людей уникальны. Рассматривать государство только как единого и неделимого субъекта ни в публичном, ни в гражданском праве при таких обстоятельствах нельзя. Государство подразделяется на субъекты различных Уровней – Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования (города, районы, села, поселки, деревни и т. д.).

Подобная многоуровневость должна учитываться при анализе  пра-восубъектности государства и государственных (муниципальных) образований. Но она важна не всегда. Гражданское законодательство исходит из того, что в целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах. Имеются, однако, и различия. Поэтому в дальнейшем сказанное о государстве распространяется на все государственные (муниципальные) образования, если иное особо не оговорено. Государство как носитель власти. Государство, как и другие субъекты гражданского права, может участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле оно обладает правоспособностью. Однако его правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что оно является также и главным субъектом публичного права, носителем власти. Эти особенности концентрированно выражают свойство суверенности, присущее государству.

Государство осуществляет власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Властвует работодатель над своими работниками, родители над своими детьми, сообщества над своими членами. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определенной территории повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в независимости государства от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет  как внутреннее, так и внешнее проявление. В пределах своей территории государство олицетворяет наивысшую власть. Никто не может вмешиваться во внутренние дела государства, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства от других государств и иных субъектов международного права.

Государство как  суверен обладает свойствами, которые  превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно ⁷:

– государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

– государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;

– государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения; – государство пользуется иммунитетом.

Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности  государства как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом положении государства в гражданском праве.

Это особое положение  отражает две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость  уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой – использование этих полномочий для направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началах. Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно-правовых отношениях. И тем не менее во многих других нормах Кодекса (см., напр. ст. 445 ГК) и в иных правовых актах полномочия государства по вмешательству в гражданско-правовые отношения достаточно широки.

Государство как  лицо. В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и  частного права. При этом для современного право-понимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным  правом, государство не обладает властными  полномочиями. Здесь оно подчинено  общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности государства  в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И тем не менее властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная – физические лица, юридические лица и особое лицо – государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего рада субъектов. Вместе с тем конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем.

Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности  государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

Гражданская правоспособность государства. Правоспособность государства не может  быть тождественна правоспособности различных  физических и юридических лиц. В чем-то она шире, а в чем-то – уже. Рад возможностей может принадлежать только государству, например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 17 Закона РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. В то же время некоторые возможности, например, передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны. Однако это только количественные различия. Но есть и различия качественные.

Государство участвует в гражданском  обороте не в своих частных  интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной  власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать рад прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Совсем нет. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить ⁸.

Поэтому правоспособность государства  можно назвать целевой – она  вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах  всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая  в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекают и из других норм Конституции.

Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и  осуществлять гражданские права, а  также создавать и исполнять  обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

Государственные (муниципальные) образования  как субъекты гражданского права, приравненные к государству. Государство участвует  в гражданском обороте не как  нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени  охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК) ⁹, если только он не дал гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1) Российская Федерация; 2) субъекты РФ – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации  и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские  права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные  образования. Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования создаются  по модели образований государственных, однако в отличие от последних  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

От имени муниципальных образований  своими действиями могут приобретать  и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК). В роли таких органов могут выступать представительный орган местного самоуправления, выборный глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена) и иные органы местного самоуправления.

2.2 Критерии эффективности работы муниципальных предприятий

Сложность определения  критерия эффективности работы для  муниципального унитарного предприятия определяется двойственностью его статуса. С одной стороны, унитарное предприятие является на рынке муниципальных услуг равноправным с другими хозяйствующими субъектами и его целью, согласно Гражданскому кодексу РФ, должно быть получение прибыли. С другой стороны, муниципальные предприятия являются элементами муниципальной собственности. А вся муниципальная собственность, являясь общим достоянием населения муниципального образования, должна работать на благо именно этого населения. Как определить эффективность муниципальных предприятий в их первой ипостаси, понятно – как любого коммерческого предприятия. А вот что является критерием эффективности муниципальных предприятий во второй ипостаси – это более сложный вопрос. Поэтому, прежде чем говорить о критериях эффективности муниципальных предприятий, необходимо рассмотреть вопрос об эффективности использования муниципальной собственности вцелом ¹⁰.

Понятие эффективности  применительно к муниципальной  собственности (как и любой иной публичной собственности) отличается от понятия экономической эффективности, которое применяется при коммерческой оценке использования частной собственности. В отношении муниципальной собственности должны использоваться два критерия эффективности: экономический (доход, рентабельность) и социальный, т. е. прямая польза для местного сообщества, которую не всегда можно выразить в денежной форме.

Использование этих двух критериев в хозяйственной деятельности муниципалитета служит основой для  разделения муниципальных хозяйствующих  субъектов на две группы: муниципальные предприятия, ориентированные на получение дохода, и муниципальные учреждения, ориентированные на получение социального, некоммерческого эффекта.

В общем виде такой  подход достаточно прост и понятен. Действительно, школа, больница, музей, подростковый клуб должны быть учреждениями, а рынок, жилищно-коммунальная, транспортная, ремонтно-строительная организация – предприятиями. В реальной жизни все гораздо сложнее, поскольку коммерческие и социальные цели в деятельности одной организации могут переплетаться. Муниципальные учреждения могут оказывать и оказывают населению платные услуги, сокращая тем самым потребность в бюджетном финансировании, а муниципальные предприятия не могут абстрагироваться от решения социальных задач. Важно лишь и в том и в другом случае соблюдать определенную меру, установление которой является одновременно и наукой и искусством муниципального управления.