Объективные возможности формирования единой приоритетной государственной социальной жилищной политики

4. Правительство Российской Федерации  вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие  жилищные отношения, на основании  и во исполнение Жилищного  Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента  Российской Федерации.

5. Федеральные органы исполнительной  власти могут издавать нормативные  правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных  Жилищным Кодексом, другими федеральными  законами, указами Президента Российской  Федерации, постановлениями Правительства  Российской Федерации.

6. Органы государственной власти  субъектов Российской Федерации  могут принимать законы и иные  нормативные правовые акты, содержащие  нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий  на основании Жилищного Кодекса, принятых в соответствии с  настоящим Кодексом других федеральных  законов.

7. Органы местного самоуправления  могут принимать нормативные  правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий  в соответствии с Жилищным  Кодексом, другими федеральными  законами, иными нормативными правовыми  актами Российской Федерации, законами  и иными нормативными правовыми  актами субъектов Российской  Федерации.

Нормы жилищного права могут быть (и имеются) в правовых актах, которые не относятся к жилищному законодательству (Конституция, законы и подзаконные акты, включающие нормы разной отраслевой принадлежности). Иначе говоря, наиболее полный объем (набор) жилищных норм содержит отрасль права - жилищное право, а не жилищное законодательство.

В ст. 5 ЖК РФ термин «жилищное законодательство» включает и местные акты - правовые акты органов местного самоуправления. На федеральном уровне это следующие акты:

а) законодательные акты РФ - законы и другие нормативные правовые акты, принятые федеральным законодательным (представительным) органом: Федеральным Собранием - парламентом РФ. По форме это федеральные законы, но могут действовать законы и РСФСР, и РФ. Последние могут применяться в части, не противоречащей Конституции, ЖК РФ и Вводному закону;

б) нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции), а также утверждаемые указами положения (например, Указ Президента РФ о жилищных кредитах и Положение о жилищных кредитах, утв. этим Указом). В качестве примера можно назвать и Указ Президента РФ о господдержке граждан в приобретении жилья, касающийся решения жилищной проблемы граждан в условиях рыночной экономики;

в) постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции). Для примера можно указать постановления Правительства РФ от 22.06.1994 № 743 «О государственной поддержке кооперативного жилищного строительства» от 03.08.1996 № 937 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья».

При этом нужно иметь в виду, что к жилищному законодательству относятся и действующие постановления, принятые предыдущими правительствами. Правительство РФ также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, которые содержат нормы жилищного права;

г) нормативные акты министерств, федеральных агентств и других федеральных органов исполнительной власти, которые могут их издать на основании законов и иных нормативных правовых актов в рамках их компетенции. Они могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер и содержать нормы жилищного права.

Субъекты Российской Федерации принимают свои акты жилищного законодательства. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти. Они регулируют вопросы, касающиеся содержания жилых домов и их ремонта, оплаты жилья и коммунальных услуг, установления порядка учета нуждающихся в жилье граждан и др. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам.

Нормативные акты по жилищным вопросам принимают органы местного самоуправления, в том числе в случае наделения законодательством этих органов государственными полномочиями.

Жилищное законодательство - это отраслевое законодательство, нормы которого регулируют определенную область общественных отношений (в данном случае - жилищных отношений). Она (отрасль) не может состоять из «чужих» отношений (норм). Данная позиция высказана в связи с тем, что существует иная точка зрения. Например, в одном из Комментариев к ЖК РФ разъясняется следующее: «ЖК, являясь комплексным нормативным актом, регулирует отношения, возникшие в жилищной сфере: собственно жилищные отношения, административные отношения и некоторые другие». Такой подход не основывается на нормах ЖК РФ, в частности ст. 4 и 5, где говорится о том, что жилищное законодательство регулирует только жилищные отношения. Конечно, эти отношения не однородные, имеют комплексный характер, в зависимости от содержания их можно классифицировать. Однако это не означает, что ЖК РФ регулирует иные, например административные, отношения.

В соответствии с изученной литературой следует высказать ряд критических замечаний по отношению к действующему сегодня ЖК РФ.

Несмотря на то, что в целом ЖК РФ отражает сложившиеся рыночные отношения в жилищной сфере, по ряду вопросов отменяет или ограничивает жилищные права граждан. Конечно, в действующем Кодексе теперь имеется определенная статья (ст. 11) о защите жилищных прав граждан и других участников жилищных отношений. Большинство вопросов, в том числе любые случаи выселения граждан из жилого помещения (принудительного лишения прав на жилище), должны разрешаться только в судебном порядке, т.е. они находятся в компетенции судов общей юрисдикции. Ранее допускалось выселение в административном порядке лиц, самоуправно занявших жилое помещение и из домов, грозящих обвалом.

Касаясь условий обеспечения граждан жилыми помещениями в настоящее время, следует отметить, что ЖК РФ не предусмотрено обеспечение граждан ведомственным жильем, т.е. в жилых домах организаций. Сужены жилищные права граждан в части обмена жилых помещений и получения жилья в натуре при сносе дома Титов А.А. Жилищное право Российской Федерации: учебник. - М.: Юрайт-Издат, 2008. - С. 86-92.

Список нововведений, затрагивающих интересы многих групп населения, может быть продолжен, но из выше изложенного понятно, почему 61 % опрошенных респондентов считает, что изменения, внесенные и вносимые Жилищным Кодексом, касаются их лично и их семей и являются негативными. Надежду на улучшение своих условий проживания связывают принятием изменений в Жилищный Кодекс лишь 6 % россиян. В целом считают жилищную реформу правильной, но боятся ухудшения своего положения 18 % участников опроса, в основном представляющих среднедоходные группы. Люди с высокими доходами чаще считают данную реформу вредной по своим последствиям для всех. Как показало исследование, нововведения в Жилищный Кодекс воспринимаются во всех группах респондентов как угроза, посягательство на одно из важнейших прав человека - право на жилье, при этом чем выше уровень образованности и информированности граждан о нововведениях, тем скептичнее они относятся к инновациям в жилищной политике российского государства. Тихонова Н.Е., Акатнова А.М., Седова Н.Н. Жилищная обеспеченность и жилищная политика в современной России // Социс. - №1.- 2007. - С. 78Особенную остроту новые нормы Кодекса приобретают в связи с проводимой политикой жилищно-коммунальной реформой, по которой их реализация ставит тех же малоимущих под угрозу потери даже имеющегося у них недостойного для человека жилья.

В целом Кодекс подчинен единственной задаче, которую решает для себя Федеральный центр: сбросить социальные обязательства государства с федерального бюджета и переложить их на регионы. Региональные власти, в свою очередь, «делегируют» их органам местного самоуправления. А итог замыкается на снижении уровня жизни населения муниципальных образований.

Как признают социально ориентированные разработчики - депутаты Госдумы, Кодексу нужна доработка по многим позициям, включая противоречия с ГК РФ, ЗК РФ, многими федеральными законами вплоть до Конституции РФ. Трушин Е.В., Макаров Г.П. Жилищные проблемы граждан и их законодательное разрешение в новом Жилищном Кодексе Российской Федерации. - М.: «Научный центр профсоюзов», 2006. - С. 8.

Толкачев О.М. - председатель Комиссии Совета Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству - предложил ряд мер по усовершенствованию жилищной политики как на федеральном, так и на региональном уровне. В работе будут рассмотрены основные направления совершенствования жилищной политики на региональном уровне государственной власти:

- Разработка и принятие нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающие возможность финансирования строительства жилья за счет средств региональных бюджетов;

- Разработка и утверждение долгосрочных стратегий массового жилищного строительства жилья для всех категорий граждан в субъектах Российской Федерации на 2008-2020 гг., предусматривающие строительство жилья в объеме 1 кв.м. на одного человека в год с 2012-2015 гг.;

- Разработка и утверждение адресных программ расселения ветхого и аварийного жилищного фонда в разрезе муниципальных образований на период до 2012 года;

- Разработка и утверждение адресных программ строительства социального жилья для малобюджетных категорий граждан, осуществляемых за счет бюджетных средств;

- Разработка и утверждение мероприятий, предусматривающих актуализацию генеральных планов и разработку схем территориального планирования в 2008-2009 гг.;

- Создать электронный реестр участников федеральных, региональных и муниципальных жилищных программ, интегрированный с уполномоченными федеральными ведомствами с учетом адресных перечней земельных участков под жилищное строительство и т.д. Толкачев О.М. Для решения задач в сфере жилищной политики нужны серьезные усилия законодателей // Вопросы местного самоуправления. - №5 (21). - 2008. - С. 44.

Эти и другие статьи свидетельствуют о том, что Жилищный Кодекс Российской Федерации не решит всех вопросов в правовом отношении, и, следовательно, в правоприменительной практике будут возникать споры, которые необходимо решать в судебном порядке. В связи с этим, как и ранее, жилищное законодательство остается проблемным с точки зрения его применения и защиты жилищных прав граждан. Соответственно имеющиеся правовые проблемы в области жилищных отношений необходимо решать путем внесения изменений и дополнений в Жилищный Кодекс Российской Федерации, а также путем принятия других федеральных законов.

2.2 Региональные особенности реализации государственной муниципальной жилищной политики

Региональная жилищная политика направлена на регулирование отношений, возникающих в результате обеспечения населения определенными благами. В основу региональной жилищной политики должен быть заложен принцип социальной справедливости, что означает для человека возможность выбора жилищных условий (владение или наем), что снижает остроту социальных конфликтов.

В основе жилищных преобразований в стране должна быть концепция развития жилищного рынка как на федеральном, так и на региональном уровнях, имеющая социальную направленность, заботу о человеке. Бюджетными средствами должны быть обеспечены малоимущие граждане. Все остальные должны иметь возможность, накапливая собственные средства и пользуясь государственной помощью, приобретать жилье в кредит или арендовать квартиры. Лазарова Л. Особенности подхода к жилищной политике // Экономист. - № 10. - 2006. - С. 73.

Как отмечалось в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002--2012 годы», начавшаяся реформа в жилищной сфере стала поворотом от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении социальных гарантий жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, а право собственности на жилье, рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в этой сфере.

В 2001 г. разработан и принят ряд программных документов, касающихся реформирования жилищной сферы. В 2004 г. общее количество программ, финансировавшихся из федерального бюджета, значительно сократилось, но программа «Жилище» осталась в федеральном списке и была признана в качестве одного из приоритетов социально-экономического развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

В сентябре 2001 г. Постановлением Правительства РФ была принята новая редакция Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2012 годы.

При всех издержках жилищная реформа в 2001-2006 гг. осуществлялась в соответствии с рыночными принципами, а именно была осуществлена приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда, создано множество частных собственников жилищного фонда; сформировался рынок купли-продажи жилья, который стал важным фактором жилищных отношений; произведена передача ведомственного жилищного фонда и других объектов социального назначения в муниципальную собственность, что позволило снять нагрузку социальных функций с промышленных предприятий и повысить эффективность их деятельности.

Для успешной реализации национального проекта была необходима системная подготовка, предусматривающая переходный период. Но это не было сделано, в результате чего образовался разрыв между спросом на жилье и предложением, спровоцировавший рост цен.

Анализ сложившейся ситуации в жилищной сфере показывает, что в ходе реформ этой сферы переоценены саморегулирующие возможности рыночных механизмов, не изучены последствия монополизированного рынка услуг; не учтено, что жилищная необеспеченность, неудовлетворительное состояние обслуживания жилья, низкое качество коммунальных услуг поддерживает и обостряет недовольство населения своим жизнеустройством. Прогнозы об активизации участия населения как собственников в управлении жилищной сферой не оправдались; будучи теоретически вполне обоснованной, концепция реформирования жилищной сферы оказалась не мотивированной интересами населения.

На жилищно-коммунальный комплекс приходится четверть всех основных фондов РФ, чем и объясняется в значительной мере его высокая инерционность. Одной из приоритетных задач федеральной жилищной политики является усиление социальной защиты малообеспеченных семей при оплате ЖКУ и приобретении комфортного жилья. Наиболее напряженный этап, связанный с ростом тарифов и услуг жилищно-коммунального комплекса, в большей степени можно считать преодоленным, однако по объективным причинам продолжается дальнейшее удорожание коммунальных услуг, обусловливающих снижение уровня жизни наименее обеспеченной части населения. Нуждаются в совершенствовании правовые и экономические условия, стимулирующие развитие жилищного фонда и его социального использования, модернизация инфраструктуры адекватной специфике рынка жилищных услуг. Без изменения системы финансирования и управления жилищной сферой ее эффективное функционирование невозможно.